新闻公告
土地流转
发布日期:2014-04-28浏览次数: 字号:[ ]

  

乡土秩序与土地流转的非均衡实践
浙江省Z村一带土地流转研究

张乐天 复旦大学社会学系教授、博导 陆洋 上海复旦大学社会学系博士生

  自从2004年国务院颁布关于深化改革严格土地管理的决定规定农民集体所有建设用地使用权可以依法流转以后,全国各地乡村纷纷开始土地流转。然而,土地流转却引发了农民、承包户与政府三者之间各种各样的纠纷。近年来,学者们就这些纠纷展开了不少学术研究,绝大多数研究的重点都放在了土地产权制度上,许多学者从有别于经济学和法学的社会学视角重新阐释了土地流转中的产权问题。他们普遍认为,由于中国产权结构不明晰,而土地流转需要明晰界定产权才能顺利进行利益分配,由此引发了大量土地纠纷。因此,许多学者认为产权制度是影响土地流转的根本所在。

  按照这个逻辑,如果解决了产权问题,这些土地纠纷就可以迎刃而解了。然而,事实并非如此。我们在浙江省Z村的调查中发现,当产权关系基本清晰、土地流转的利益分配规则没有争议时,农民、承包户和政府三方都认可的规范统一的土地流转合同,还是会遭遇被反复界定的困境。这其中所体现的不再是土地产权这一外部制度结构所造成的矛盾,而是村落社区内部日常生活实践中所隐含的冲突。这便提醒我们要超越产权制度的解释框架,从村落内部更深层次的乡土秩序中去寻找问题的根源。

  本文通过对浙江省Z村一带的土地流转情况进行深入的田野调查,详细了解土地流转过程中农户、承包方和政府各自所扮演的角色,探究土地流转合同是如何达成并实施的,其效果如何。在调查中,我们发现了一些突出问题并试图在下文的阐述和分析中寻求解答:哪些因素导致了各方认可的明确的合同变得如此脆弱与不稳定,以至于会遭遇被反复界定的麻烦?在这个过程中,作为市场经济中的强者,承包户为什么会表现出软弱的性格,无法根据合同保护自己的利益?土地流转的市场化、法制化运作为什么最终会导致村落内部冲突的发生?

  一、产权的视角

  在研究土地流转纠纷时,许多学者发现土地产权的模糊性是导致冲突的根源。而产权的模糊性则是中国半个世纪以来制度变迁的结果。中国的土地产权制度从建国初至今经历了一段曲折的演变过程:解放初期,全国通过轰轰烈烈的土改运动实现了贫苦农民的土地梦想,此时土地的所有权和使用权都归农民所有。到了初级农业合作社简称初级社)时期,政府鼓励农民加入初级社同时农民将土地使用权也一起交给了村集体。之后的高级农业合作社,不仅要求所有农民入社,还把农民的土地所有权一并收归集体,随后的人民公社就是在这样的土地产权基础上建立起来了。至此,土地的所有权由农民私有转变为集体公有。

  改革开放以后的80年代初,家庭联产承包责任制的实行使农民重新获得了土地使用权,但是土地所有权仍然归集体所有,这种土地所有权与使用权的分离状况一直延续至今。

  在关于产权的经济学和法学研究领域中,颇具影响力的一个理论思路是:产权是一束权利(周雪光,2005),它包含所有权、使用权、收益权和处置权等权利,具有独立性、排他性、边界明确性等特点。产权明确界定使财产支配的范围及方式,使分配剩余产品或价值时相互之间的利益关系,使财产的运作、分配有基本的规范可依(董国礼等,2009)。只要产权界定明晰,就能保证经济活动的有效性,激励市场机制良性运行。

  结合中国土地产权制度的现状来看,我们不难发现,土地产权中所涵盖的各种权利的归属并非一致,而是分离和模糊的。其中,所有权和使用权被分离开来,分别归属村集体和农民,而收益权和处置权的归属则比较模糊。由于土地产权直接影响到土地流转的利益分配,所以这种产权的模糊性导致了各方权利归属者之间的纠纷和冲突。因此,关于土地产权在土地流转中如何清晰界定以及由此带来的土地利益分配依据何种原则,成为了学者们研究的焦点问题。张静(2005)指出有关财产权属怎么确定,根据什么原则确定,以及由此带来的怎样分配受益、根据什么原则分配受益之类问题,不同理解之间的竞争日益加剧。这些差异认识,逐渐发展为不同的公正观之间的价值紧张,这成为大量财产纠纷的一个来源。

  虽然土地产权在法律界定上是模糊的,但有些学者认为,它在事实上却有着相对清晰的界定(曹正汉,2008),其界定的依据有许多种原则,如生存原则、成员权原则、公平原则、划地为界原则、谁投资谁受益原则等。因此,曹正汉(2008)把这种通过理解行动者的动机和价值取向来具体考察产权的界定过程的分析方法称为产权的社会建构逻辑,它可以分析产权如何通过行动者的互动而自发地建构出来,而互动过程又受到何种社会规范的制约。

  正是因为产权的界定过程是一个社会建构的过程,而各方权利人从各自的利益出发提出不同的界定规则,因此导致了土地产权界定的规则是不确定和不统一的,由于多种规则之间相互竞争界定权,便带来了复杂的土地产权纠纷。张静对土地规则不确定现象的解释是,由于不存在限定的公共认同原则作为标准,人们根据实际利益和力量对规则做出取舍,他们的行为方式是根据当前利益对规则进行权衡,而不是根据规则衡量利益是否正当。最后结果取决于力量对比,权力、结成势力或大数力量可以增加对选择的影响力。因此,学界普遍呼吁,要想避免由产权模糊性所带来的土地流转中利益分配的矛盾,政府就必须规范土地流转规则,同时用市场化的运作方式来推动土地流转的顺利进行。

  农村土地产权的模糊性导致了大量的矛盾与纠纷,但是对于独具中国特色的产权界定过程,不少学者以乐观态度视之,认为土地纠纷的权利各方在经过博弈后最终达成协定,促进了社会整合与社会和谐。张静在对一个财产纠纷案的分析中,针对权利声称和利益分配所引发的矛盾,提出二元整合秩序。她认为,权利声称具有象征性和强制性,它合法化一些制度认可的身份和权利利益分配则具有修复和整合性,它缩小权利声称和社会公正观念(变迁)之间的差异。后者更具实质性的社会整合意义,因为它根本上服务于各方达成同意形成的秩序(张静,2005)。折晓叶和陈婴婴(2005)把社区集体产权看成一种社会性合约,它既不是某种有意识设计的制度,也不是社会关系的自然表达,而是特定行动关系协调的产物反映了一种社会和谐秩序。在市场合约不完备的情况下,它有可能以非正式的方式比较好地处理和解决社区内部的合作问题和产权冲突,具有界定和维护社区产权秩序的作用。申静和王汉生则把社会学视角下的产权关系看成是个体行为者与其所处的社会环境不断互动的过程,它表现为一个动态的均衡过程。这种均衡是在参与产权界定的行动者达成共识的基础上形成的。这种共识一旦形成,产权也就在不同行动者之间得到了界定。

  以上研究虽然认识到土地产权在土地流转中的重要意义,并从有别于经济学和法学的社会学视角对其进行阐释,然而产权制度仅仅是影响土地流转的外部制度要素,并不是内生根源。我们在Z村的调查中发现,在浙江省的村落情景中进行的土地流转,即使流转双方的产权关系以及相关的利益关系十分清晰,即使流转双方在一份条款规定无可挑拣的合同上签下了自己的名字并承诺按合同的规定行为,土地流转还远远没有完成。2009,浙江省标准的流转合同规范了土地流转的行为准则,但是村落特有的乡土秩序却使这种行为准则转化成为承包人、农户、政府三者之间具体的地方化关系,使得土地流转变成了一场旷日持久的博弈。本文将以浙江省Z村一带土地流转的几个案例,具体分析村落内生的乡土秩序对土地流转的影响。

  二、制度规范背后的困境

  在国家提倡土地流转之前,浙江省基层政府对此的态度是不提倡也不反对,农户都是在自愿协商的基础上把土地转包给别人耕种的,而且土地流转的形式以私下口头协议为主。如果土地流转出现问题,镇里的农业经济服务社很少介入处理。

  近几年,为了更好地推进农村土地流转,浙江省花了很大力气建立全省统一的、与市场经济和法制化进程相吻合的土地流转规范,试图建立农村土地流转的市场秩序。2009,浙江省专门制定了统一的土地流转委托协议书和土地流转合同文本,分别为浙江省农村土地承包经营权委托流转协议和浙江省农村土地承包经营权委托流转合同。这些文本都在2006年的文本上做了调整,并由各个乡镇的农业经济服务社发放到村里。

  同时,各乡镇成立了土地流转服务中心,村里成立土地流转服务站,专门为土地流转提供合同文本、解释说明、办理手续等各种服务。现在如果土地流转的过程中出现一点小问题,镇里也会帮忙一起解决。此外,浙江省政府的官方网站浙江农业信息网还专门提供土地流转的相关信息,包括政策、待流转土地、承包户需求等。只要土地流转的供求双方有意向,都可以根据网上的信息直接与对方联系。现在,政府比以前起到了更大的指导作用。

  目前,浙江省普遍的土地流转操作流程是这样的:村委会先让农户签一份土地流转的意向书表达是否同意土地流转。如果一块待流转土地上的所有农户都签订了意向书,农户就与村经济合作社签订土地流转委托协议,即农户委托经济合作社代为流转土地承包经营权。在此基础上,村经济合作社再与承包户签订正式的土地流转合同,合同中的价格、期限、支付等一系列细则由双方商定,承包费由村委会担保并发放给农民。协议与合同都是一式四份,市里一份,镇里一份,村里一份,农户一份。

  在2009年浙江省制定的土地流转的委托协议与合同上都明确规定,本协议在履行过程中发生争议,双方协商解决。协商不成,可以请求村民委员会、乡(镇、街道)人民政府(办事处)调节,不愿调解或调解不成的,可以向农村土地承包纠纷仲裁机构申请仲裁,也可以向人民法院起诉,而且合同中要求承包户接受当地党委政府的领导和所在村经济合作社的农业生产管理、指导、服务。

  可以看出,政府为了使土地流转制度更加规范化、法制化和市场化,做了两套规范:一是规范土地流转的协议合同,二是规范土地流转的操作方式。然而,这些规范设计在村落里实施时却遭遇了设计者们难以想象的困难。

  截至2010年7,Z村一共流转了408亩土地,由六个承包户承包,平均承包价格参照其所在的Y镇的统一价格每亩600,这是按照2009年国家收购粮食价格每100斤稻谷为100元计算出来的。每一个承包案例都有很多故事,下面选择两个案例,其中主要的承包事件发生在2009年。

  案例一:甲鱼大户的烦恼甲鱼大户许国尧是Z村一带最早承包大片土地的第一吃螃蟹者。他早在1983年就承包了政府在盐仓海涂上围垦出来的土地,当时他是奉命第一个带头承包土地的。

  “我是厨师工出身的,市里面要去围垦海涂,那么这批领导干部要去吃饭,我就去给他们做厨师工,去烧饭的。后来大围垦结束之后,他们说要办工业了,那么叫我去做会计就到了工业办公室里面当会计,做了两三年。那个时候工业还不大行的,他们说,现在有这么多土地总归要开发的喽,那么叫我第一个带头。第一批带头去弄了,一片一片弄出来弄了306亩土地。我是第一个停薪留职承包土地的。”

  那片海涂的土地贫瘠、盐碱重,许国尧尝试着种水稻、种西瓜,都没有成功。他说:最初的两年里,吃了多少苦,只有自己知道。后来,他开始搞以甲鱼为主要产品的水产养殖,终于获得了丰厚的收益。许国尧的故事很快传遍开来,许多农民特别是海涂附近的农民们积极跟进,两万三千多亩土地,一下子就被承包光了。海涂的成功经验激励着政府去围垦另一片海涂,许国尧又在政府的号召下成了承包那片海涂土地的带头人。所以,于公于私,他都是土地承包的先锋,现在,他已经是两届海宁市的人大代表了。随着承包经验的增加,许国尧逐渐拓展事业。尤其是2004,国家出台了土地流转政策,他便开始承包村民的土地了。据许国尧介绍,当时国家有一个鼓励补助政策,凡是承包25100亩的,每亩补助300;100300,每亩补助元,300亩以上,每亩补助600元。其中,300亩以上的,国家分三年补助,第一年每亩补助300元第二年200,第三年100,总共补助600元。当时这个补助是承包户和村委会各拿一半。2009年大面积承包土地之后,补助的钱就全归村委会了,并且让村委会做工作找承包户来承包土地。许国尧的水产养殖业越做越大,他的甲鱼养殖技术还吸引了许多科研机构人员慕名来请教,他在市场中更是如鱼得水。然而,自从土地流转政策实行后,承包村民的土地却给他增加了许多烦恼。他无奈地说:以前承包海涂上的土地,跟政府搞关系,还比较简单的。现在承包村里当地人的土地,事情就难了,很复杂。许国尧所说的难和复杂,主要是指与村民的关系。他说:村里面呢,要搞好关系,地头上面的几个组长,还有队长都要保持好关系的。就这样,还是有一些坏脑筋的人、犟头会来搞事情。2009年年初,许国尧从村隔壁的F村农户那里承包了将近300亩土地,一系列手续都办理得非常顺利、妥当。他本想在这里好好开辟一个养殖场,却没想到在短短不到两年的时间里,他就碰到了数不清的麻烦。

  “我刚刚承包这块地的时候,当地有一个人专门出坏主意,提出来这个事情不对,那个事情不对,总是在老百姓面前挑拨,挑拨很多人来跟我搞,当时有好多事情都是他弄出来的。这个人以前当过会计,说起话来蛮客气的,但这个人很厉害的,坏脑筋很多,他自己不出面,叫别人去弄。比如说,他讲我承包的这块土地面积算得不对,少算了好多,要重新量。那你看,我们这样的场子,如果让他们整个小队转一圈来量,那我这个底细都被他们弄得很清楚了。养甲鱼这个投资几百万呢每个塘里面的甲鱼都有几千斤的,怎么能让他们来量呢?总归是复杂得要死,要去做一点事情真的是复杂得很。

  还有一些人从一开始就专门来捣乱,我请他们吃顿饭,他们都不高兴的。第二年,三个小队里的小队长来找我说:这个土地被你们打了围墙,我们路不好走了,这个路也要跟你们量土地面积的,要照算的,跟你们重新量过。没有办法,路也要量,路啊什么的,所有地方都要量,搞得不得了。那么,我去跟他们说,我第一年亏掉了七、八十万块钱,人搞得心情也没有的。我去那里包这个土地,原来那里的党委书记跟我是兄弟,很要好的,他帮我跟村里打好招呼,要怎么弄怎么弄,就是这样,还搞不好。后来呢,几个难搞的人,我请他们吃饭,年夜里送点东西,再请他们吃吃年夜饭,这么弄一弄,算是摆平了。

  这种人还蛮多的啦。穷么穷的,坏脑筋很想得出的,你没办法的。我们那里有人跟我说:如果你们要是真的赚了钱,你们心里有数就行了,不要声响,这里的人都搞不好的。你们发财了,他们要来跟你们胡搞的所以你们自己心里有数就行了。不然有些赚了钱就开始吹牛,说赚多少赚多少了。多讲了,他们不是来敲竹杠,也要来跟你搞,要加钱啊什么的。

  反正,这里人际关系蛮难搞的,我呢,就对他们好一些,像现在夏天的时候有些受伤的甲鱼,我都分给他们。总算还过得去,吵架没有的,报警也没有的。”

  案例二:梨树地之争

  2003,Z村进行了一次大规模的土地平整。平整之后,每户人家承包的土地又进行了一次重新分配。此时,23个农户有一部分土地在海塘边,离家比较远。由于家里缺少劳动力,当时的米价很便宜,还有农业税,所以他们不愿意去种这块地。于是,这些农户便联系同村的种果树能手章建忠,准备把土地转包给他。章建忠说:当时,他们只是提出让我帮他们付农业税,土地送给我种不要钱。我说不行,那里也是半荒半白的土地,我要是投资弄好了,他们给你收回来怎么办?我就说,白送我不要的,我出一点钱,100块钱一亩。

  那时候农业税是26块钱一亩,我就出30块钱,那么一共130块钱。我说,你们不可以讨回来的。他们说,好的,不会讨回来的。于是,20036月开始,章建忠就在这块土地上种植梨树了。到了当年10月份,章建忠和这些农户分别签订了三份合同,其中与褚张堂为代表的20户人家签订了一份,与另外两家签订了一份,还有一家人家单独签了一份。这三份合同的文本是他们参考了其他交易合同自己拟定的。

  合同上写明了土地流转时间为20年,转包费元亩。其中,还专门有一项违约责任注明因变更或解除本合同使一方遭受损失的,除依法可免除责任的以外,应由责任方负责赔偿。2.如一方违约,应按一定标准或双方协商,向另一方支付违约金。合同签订时,只有土地流转的双方到场签署,没有第三方见证或公证。

  几个月后,也就是2004年国务院颁布关于深化改革严格土地管理的决定规定以后,Z村开始将土地流转作为一项行政任务来抓。此时,他们所做的第一件事就是登记已经流转的土地,于是章建忠与这些农户签订的合同在村委会做了一个备案,同时在合同的最后又添加了一个签证单位:村经济合作社及其图章。

  章建忠承包的这块地原来是一片桑树地,地面不平。他专门用推土机把土地推好弄好,种下了梨树,想在这里好好开发一个新果园。然而,让他始料不及的是,只过了一年,以褚张堂为代表的个农户就找上门来提出涨价要求。具体要求是:转包的前十年按照130元亩,后十年再加元,涨到180元亩。章建忠答应了他们的要求并在合同上转包费那里又加了一条10年后每亩增加50元转包费。与此同时,与章建忠签订合同的另外3家农户并没有提出这个要求。

  章建忠本以为这样总归没问题了,可以安安心心种梨树了。可是没想到,到了2009Z村开始大张旗鼓搞土地流转的时候,20个农户又找上门来。他们说,现在村里土地流转费都是元一亩,章建忠至少也要给他们500元才行。章建忠说:我们不是合同上都写好的吗?怎么又要涨价呢?农户代表褚张堂说:合同么,就是纸头上面写一写呀!章建忠说:我这个梨子前几年长得不大好,根本没赚钱。今年稍微长好点了,你们又来这样搞,我这个梨树也没办法种了,那我不要你们这块地了,你们还要赔偿我翻掉梨树的损失农户们自然不愿意赔偿他的损失,但还是坚持要涨价,他们以不同方式要跟章建忠重新谈价钱,但章建忠始终回避不谈。最后,章建忠实在没办法,20102月跟他们协商后决定,终止转包这块地,并于3月底把所有的梨树翻掉,把土地还给这20个农户。同时,由于章建忠没有付给农户2009年的转包费,所以这笔费用就充当章建忠的损失费了。然而,到了3月底,章建忠并没有履行承诺把梨树翻掉归还土地。于是,农户找村委会帮忙解决此事。最终,村长出面调解,约定5月日彻底归还土地。至此,这场梨树地之争总算就此平息了。

  事后,章建忠对此事非常无奈,他说:“合同么,有法律效力的呀,但是他们说合同就是纸头上面写一写,我跟他们也没有什么说头了!本来我就不敢投资下去呀,就怕投资好了,他们要给你收回来,所以才坚持要给他们钱,不能白拿。现在还是这个样子。听说他们早就联系好下家了,有一个老板要出800块一亩转包他们的土地。”

  “我知道这块地跟农户包,这块地是弄不好了,所以我自己这里包不好的,我到别的地方去承包。我到绍兴这种山区里面去承包土地,虽然他们那里是贫困山区,但是他们那里不会这样,没人来搞的。自己这里的人,他们来搞三搞四的要多。他们会大年夜找到你家里来啊,这样那样的。我想想看,还是给他们么好了。我爸爸年纪也大了,来搞搞他气出毛病来,我还不值得,我还给他们算了。他们到你家里来的,你看讨厌吧!我到别的地方去包地,他们也不敢的,你找到我家里来,你也不认识的。这里么,你哪个人要跟我搞,你找到我家里找得到的呀。所以我们这里呢本地人种的西瓜有人偷,外地人种的西瓜没人去偷的,不敢偷的。上次外地人抓到一个贼,乱来的,摁在茅坑里面乱打的。这里本地人你抓住了,你要是打了贼,他找得到你家的,要来搞你家的,到你家里来的。外地人呢,你又没地方找他家的,外地人抓到了贼乱来的,所以他们不敢弄外地人。”

  三、乡土秩序中的土地流转

  对比浙江省制订的土地流转合同文本和以上两个土地流转案例,我们发现这两者之间形成了极大的反差。前者把承包者与农户之间的关系规定得那么准确严格,甚至连出现了矛盾怎么解决都讲得清晰明了;而后者所牵涉到的农户与承包户之间的关系则错综复杂。由此可见,这些土地流转纠纷的焦点并不在于产权等外部制度环境而在于村落内生的乡土秩序。那么,为什么在乡土秩序中,规范的土地流转实践会遭遇数不清的纠纷呢在西方社会,契约代表了签约双方的一种抽象而明确的法律关系,是约束当事人的普遍法则。

  俗话说,生意就是生意。在这里,一个人的性格、情感、出身、阶层、血缘、地缘等等因素都被过滤了,只剩下一种契约规定的利益关系。在Z,我们看到虽然土地流转的流程与合约文本都是规范的、制度化的,甚至有关土地流转的会议、文件与宣传都符合现代社会的法制精神。但是,在乡土社会中,一纸合同不仅不可能割断人们之间的血缘、地缘、人情、关系,把人的关系变成抽象关系,甚至会把两个本来没有多少关系的人纳入到人情关系中。因此,西方的合同关系是人与人之间的抽象关系,相反,Z,合同关系却是具体的、活生生的人的关系。一旦签订合同,合同就把相关人员都纳入到共生、共存的共同体中共同体意识左右着人们的行为。于是,土地流转就演绎出很多故事,也带来了很多烦恼。

  许国尧在叙述他的故事时说过,这里的人穷么穷的,坏脑筋很想得出的。经过那个满肚子都是坏水的原会计的挑动,村里几乎所有转出土地的农户都一致附和说原先转包合同上的土地面积不准,要求重新丈量。他们全都忘了几个月前刚刚确认过土地面积,并在转包合同上签下了自己的名字。许国尧每次捞鱼、捞虾,附近的农民都会争相前来帮忙,当然都难免顺手牵羊拿走一些跳到外面的鱼和虾。更难对付的当然还有少数专门挑刺的人,说不准什么时候就会给你找一些麻烦。难道土地承包户总会被一群“刁民”纠缠吗?也不尽然。那么,怎样理解那些农民的行为呢家庭、宗族与村落是理解传统中国社会的基点,是准确理解中国人的行为方式的场景。中国传统社会的这一特点类似于滕尼斯笔下的共同体。滕尼斯在共同体与社会中描述了前工业社会中的共同体,这是一种建立在有关人员的本能的中意或者习惯制约的适应或者与思想有关的共同的记忆至上的人类社会的存在方式,是有机地浑然生长在一起的整体。在他看来,共同体的生活是相互占有与享受的(滕尼斯,1999),它是人们心中重要的行为准则,我们称之为共同体意识。

  新中国成立以后,中国的乡村经历了毛泽东时期的集体化转变,村落生活的状态已经发生了极大的变化。但是,与传统决裂仅仅是表述性实践,村落仍然以队为基础、三级所有的村队模式维系着传统的生产方式、生活方式和人际关系张乐天,2005),由此也维系了农民们生活的共同体。改革开放以后,随着人民公社的解体与家庭联产承包责任制的实行,浙北农村的乡村工业迅速发展,城市集镇日夜扩张,工厂成为农民们主要的工作场所,工资成了他们主要的家庭收入。在这样的情况下,个体崛起了(Yan,2009),传统的共同体式微了。即便如此,自然村落的生活方式仍然是农民们基本的聚居方式,熟人关系仍然是支配着农民们思考与行为的主要关系。因此,农民们还是生活在共同体中,共同体意识还是深深地影响着他们的行为,这一点也体现在土地流转的过程中。

  在农民眼中,一旦他们与承包户签下合同,后者就被纳入到村落内生的人际关系中,从而与他们形成了一个共同体。那么,在这个由土地流转而形成的新的共同体中,农民自然会认为,谁有事就应该大家帮忙;谁有能耐,就应当有饭同吃,有福同享,一个人独占利益是不能容忍的。在他们的共同体意识中,包含着经济上的相互依赖与道德上的责任与义务等,这些都给刁民们的行为以正当性。于是,当许国尧承包他们的土地赚得满盆金银时,他们认为,许国尧从中舀出几勺粥给当然,许国尧并不想这样做。他用高高的水泥板把甲鱼场子围得与世隔绝。但合同已经签了,共同体已经建构,要想真正脱离是很难的。此时,农户与承包户的商业关系已转换成为一种共同体内的道德关系,双方在合同上的法律权利被弱化,强化的是道义上的责任与义务。

  然而,案例二中的章建忠却没有认识到这一点。他是最早一批承包户,他也最执着于合同本身,但是直到今天他也赚不到大钱。章建忠曾就读于浙江农业大学,他不愿意像许国尧那样对农户们一再退让。结果,村里人在背后都说他不好什么事都只损他,不帮他。连市里的一些干部都说他不大懂乡下那些规矩,手里的钱抓得太紧,太小气了。

  那么,承包合同是否真得不起作用了呢?当然不是。基层政府正大力推动农民们按承包合同办事,承包户也一直强调合同的重要性,农民也未必没有合同意识。有一次,我们请褚张堂介绍土地流转。在我们面前,他不仅没有说合同只是纸上写写的,还特别强调说,他们要求章建忠增加承包费,是完全根据协议条款的。然而,当我们看到他们签订的协议时,那上面根本没有这一条。但是,他对于合同的强调给我们留下了深刻的印象。或许,共同体意识只是在共同体的情景中才起作用,一旦脱离了共同体情景,农民也知道必须按合同办事。

  由此可见,Z村一带的土地流转的合同与西方意义上的合同具有不同的含义,因此,我们把土地流转实践中的合约称为情景性合约。它不同于西方契约代表了签约双方的一种抽象而明确的法律关系,是约束当事人的普遍法则,而是代表了合同双方的一种具体的人际关系,是缺乏约束力的特殊主义的建构,其中合约文本仅仅是一种表述性的约定。情景性合约把一整套村落乡土秩序的具体内容装进了与西方接轨的法律文本的严谨条款中,于是在每个字都经过推敲的土地流转合同的表象掩饰下,村落内部围绕土地流转展开的却是更带有中国特色的博弈,乡村日常生活实践中的各种乡土秩序因素在不断碰撞之后,孕育出诸多村落内部的矛盾和不稳定因子,所以情景性合约始终面临着被反复界定的命运。

  由于情景性合约的这种特殊性,使它在社会空间与时间的延展中渐渐显示出重要的特征。在社会空间纬度上,它有两层含义:其一,土地流转是在村落的情景下发生的,村落乡土秩序在其中起到了重要作用。一旦离开村落情景,农民就会按照市场合约的规律办事。这一点在褚张堂身上体现最为明显。他在逼迫章建忠涨价时完全背离了他们的合同,而他在面对我们这些外人时却一再强调他们是按照合同办事的。其二,农户们对于土地承包者是本地人还是外地人完全是区别对待的。对于本地人或者与本地相关联的熟人他们出于对此人的熟识而产生一种共同体意识把他纳入到自己的共同体圈子内,想与他一起分享土地上的收益,把双方的承包关系转变为一种单向的经济依赖关系,要求承包方在履行土地流转合约上的条款之余,还要承担共同体所要求的道德意义上的责任和义务。如果承包户是外地来的陌生人,在没有任何血缘、地缘、姻亲、邻里等熟人关系的情况下,农户们不一定产生共同体意识也就不会产生经济依赖心理,提出超越承包合约以外的要求。

  在社会时间纬度上,这种情景性合约会导致农户、承包方和政府之间长期的博弈斗争。因为承包户按照商业规则把土地流转合约当成一锤定音的明确合约来履行;而农户们仅仅把它当成纸头上写一写的东西,在他们看来,签约双方的权利和义务不是限定的,而是有弹性的,随着时间和情形的变化可以重新商定;政府则希望土地流转按照他们的设计来操作,在无法统一农民意见的情况下,现行制定规则想方设法让农民接受,才能保证这个行政任务顺利有效地进行下去。土地流转的交易俨然成为了各方长时期的博弈过程其走势呈现出一种波浪状,也就是在每一个波峰节点上都有一个新的矛盾冲突会发生。这是博弈的关键时刻,此时各方都会千方百计地调动可以利用的各种资源,争取博弈朝着有利于自己的方向走。所以,土地流转这件事本身变成了一个长期的动态实践过程。

  对于这种在特定行动关系协调下产生的合约,许多学者认为它促进了社会整合与社会和谐这其中包括张静(2005)的二元整合秩序、折晓叶和陈婴婴(2005)的社会性合约以及申静和王汉生(2005)的动态的均衡过程。然而,本文所论述的合约虽然是在市场合约较完备的情况下签订的,但它反而会在不同社会时空的村落情景中引发各种各样的纠纷,其结果是村落内部人际关系的重新建构。这种重构可能会有利于村落的社会整合与和谐,也可能会导致村落的和谐秩序被破坏。因为个体行动者与其所处的社会情景在不断互动之后所达成的共识,并不一定是终极共识可能是暂时性共识。这一点在共同体意识、人情的运作和行政权力的介入这些影响土地流转的要素中都有所体现。在新建构的村落人际关系中,共同体意识本身就是充满矛盾的。相互占有与享受的道德准则,在每个农民心中都有一个不同的具体化标准。

  到底占有和享受多少才算符合了共同体中道德上的责任与义务?这个问题没有统一的答案,由此不稳定因子便油然而生了。在案例一中,有好心人提醒许国尧不要向农户们透露自己赚了多少钱,以防他们找机会就来敲竹杠。农户中间总有些人心里不平衡,想方设法要从承包户那里占点儿便宜,不然就搞些破坏活动。因此,情景性合约体现了一种社会时空延展中动态的非均衡实践。我们在本文的几个案例中已经看到,在一个又一个共识达成之后,各种影响因素对这个共识的干扰却一直没有停止过。和谐、均衡是暂时的,矛盾、非均衡是长期的。

  四、总结

  本文通过对浙江省Z村一带土地流转的田野调查发现,当土地流转的外部制度朝着市场化、法制化和规范化的方向完善以后,还是会出现各种令人费解的土地纠纷,这其中隐含着村落社区内部农民日常生活实践中的种种矛盾与冲突。由此可以看出,学者们关注较多的产权制度仅仅是影响土地流转的一个外部制度性原因,而村落内部错综复杂的乡土秩序才是影响土地流转的根本所在。

  在乡土秩序中,合同关系成了具体的农民个人之间的关系,一旦合同签订,就建构了一个乡村社会的新的共同体,传统的共同体意识深刻地影响着农民的思想和行为,它们在社会时间和空间的延展中不断地交织与碰撞着。当借鉴西方契约而制定的规范合同在操作过程中遭遇了这样的中国村落情景时,便陷入了普通农民日常生活的逻辑与实践之中。在这里,抽象的条款注入了具体的、在社会时空中变化着的内涵,普遍主义的规定打上了特殊主义的地方性烙印。由此,土地流转合约变成了一种情景性合约。一旦签约完成合约的内容很快就会被农民们所忽视,留在他们心中的是他们与承包户之间具体的、活生生的人与人之间的关系。这三者在村落情景中的利益博弈,重构了村落内部的人际关系,更使合约始终面临着被反复界定的困境,这也注定了土地流转的中国实践是一种在社会时空延展中动态的非均衡实践。

  情景性合约让我们深深地意识到,当我们不断推动市场化进程、动用行政权力制定规范时当我们努力扬弃人治,试图尽快建立法制秩序时还要清醒地认识到中国将要建立的现代社会并非完全西方意义上的,而是会夹杂着诸多中国本土的乡土秩序。

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来源:南京社会科学 来源日期:2011年第7

  • 刘莉君:农村土地流转的国内外研究综述

作者:刘莉君来源:社会学视野网

原文载于:湖南科技大学学报2013年第1

  摘 要: 近年来,关于农村土地流转的现状、原因、影响因素及效率等问题的研究受到了国内外专家学者的普遍关注。通过对国外农村土地交易与国内农村土地流转的相关研究文献进行梳理,发现国内外学者对于一些焦点问题看法不一,尤其是针对于农村土地流转的经济绩效、社会绩效及综合绩效的深入实证研究的文献不够丰富,这可以成为日后理论与实践研究的一个重要方向。

  关键词: 农村土地流转; 农村土地交易; 绩效

  一、国外关于农村土地流转的研究

  国外大部分国家都是实行土地私有化,土地可以直接自由地进入市场进行交易。在国外土地经济学和土地法学的研究中,很少使用农村土地流转这个概念,更多使用的是农村土地交易。虽是如此,在实际当中,国外农村土地交易中既包括农村土地所有权的买卖,也包括农村土地租赁、置换、转让等使用权的流转。因此,国外学者关于农村土地流转的研究主要集中以下方面:

  () 国外关于农村土地交易状况的研究

  国外关于农村土地所有权交易方面的文献非常丰富,但与农村土地使用权流转方面相关的研究主要集中于前苏联、中东欧和少数发展中国家。Vikas 对印度独立后实行土地改革以来的农村土地交易状况进行了研究,20 世纪 70年代印度政府实行了土地改革,使得没有土地和土地较少的农户可以通过土地分配、佃农登记、土地交易三种渠道得到土地。相比较而言,印度的土地交易远不比土地租赁活跃,大约有 20% 的印度农户是通过佃农登记而获得土地[1]。Wegern 对俄罗斯 20 世纪 90 年代实行土地私有化以来的农村土地交易状况进行了实证分析,俄罗斯在实行土地私有化以后,农村土地交易市场迅速发展,农村土地交易异常活跃。1995 年俄罗斯约有 25% 的农户进行了农村土地交易。1998 2000 年,各种各样的私人土地交易增长了 25%,而在所有的私人土地交易中农村土地交易所占比重较大,例如 2000 年农村土地交易占所有私人土地交易的 42%2]。Joshua Eleonora et al 以斯洛伐克为例对中东欧国家自 20 世纪 90 年代普遍推行农村土地私有化改革以来的农村土地交易状况进行了分析,中东欧国家尽管实行了土地私有化,但是政府仍然保留了对土地交易的一定干预权。农村土地交易并不活跃,难以实现有效地集中经营。例如斯洛伐克是东欧国家中农村土地交易率最低的国家,1997 年农村土地租赁仅占 11%3]。

  () 国外关于农村土地交易影响因素的研究

  国外学者对于农村土地交易影响因素的研究,主要是基于产权制度、宏观环境和交易费用等方面。

  1. 农村土地产权制度因素对农村土地交易的影响

  土地作为一种不可再生的稀缺资源,是社会经济发展的基本要素之一。农村土地产权制度安排对于农村经济与社会发展起着极其重要的作用。合理的农村土地产权制度安排不仅能够为促进农村土地流转提供一种约束,而且能够为实现土地资源优化配置提供一种激励,从而最大程度地减少交易成本。因此,农村土地流转是在合理的农村土地产权制度下进行的,二者密不可分。土地交易的本质是产权交易,国外很多学者从产权视角研究农村土地产权制度因素对农村土地流转的影响。马克思通过对资本主义土地私有制下的土地交易进行研究形成地租地价理论,认为地租产生的根源在于资本主义土地所有权和经营权的私人垄断,而地租的高低又影响着农村土地交易。马克思认为在土地等基本生产资料仍然是公有制的前提下,私有家庭对土地具有实际上的占有权和使用权。科斯在《社会成本问题》一文中,以牧民与农民的权利冲突为例指出,只要最初对产权明确界定后,如果存在市场交易,则对谷物的损害超过土地租金的情况不会持久。而且在市场交易的成本为零时,法院有关损害责任的判决对资源的配置毫无影响[4]97。科斯的论述表明农村土地产权清晰是农村土地交易的前提条件。实际上,马克思认为一种产权制度是否有效率,在具体的生产过程主要看对劳动者是否有较强的激励作用,而科斯认为交易成本的大小是评价产权是否有效率的标准。Feder Feeney 也阐释了产权清晰的土地资源对提高农业投资和农业生产力有重要作用。明确土地产权还会降低交易成本,通过把生产要素配置给最有效率的农户,形成规模经营,最终提高农业生产力[5]。而且,诺思认为农村土地私人交易和私人产权安排能够实现帕累托最优[63

  2. 宏观环境因素对农村土地交易的影响

  如上所述,农村土地产权清晰是农村土地流转的前提,但是农村土地流转还需要有与之相匹配的宏观环境。因此,一些学者对影响农村土地流转的宏观环境进行了研究。

  诺思认为制度是一个社会的博弈规则,或更规范地说,它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约,包括正规制约和非正规制约,以及这些约束制[6]3Binswanger Deininger 指出持续存在的土地、劳动力、信用及商品市场的扭曲是资源利用率下降和经济发展迟缓的主要原因。土地所有权和使用权的流转会使土地资源配置更有效,并刺激土地资源开发的深度投资,减少农户的风险规避行为[7]。Ruden 认为土地产权的安全不仅受到农业生产类型和农户家庭的影响,更受到市场中土地、劳动力及资金等要素不同配置的影响[8]。Macmillan 从经济学角度分析土地市场,认为土地可以自由交易,但是在交易过程中会发生市场失灵,造成土地利用的动荡,因此,财政部门应支持政府干预市场,以弥补市场缺陷[9]。

  Kung 通过对中国非农劳动力市场与农村土地租赁市场的研究指出,农户对农村土地租赁的需求取决于农户非农就业的发展和劳动力转移[10]。显然,非农产业的发展和农业劳动力转移市场的完善程度也是农村土地流转的重要影响因素。Terry 对中欧国家农村土地流转研究后认为经济环境影响土地交易,土地所有者决定买卖土地是基于理性的考虑。农村土地市场之所以受到阻碍是因为有许多持有小块地的农户,由于害怕市场经济所带来的风险,为了将来的安全而不愿意卖出农村土地[11]。Joshua Eleonora et al 在研究斯洛伐克土地价格对农村土地市场影响时,指出土地价格偏低来源于直接和间接的政策干预效应,这些效应往往又超出了政策制定者的控制,并认为有效的制度变迁将增进土地交易效率,刺激土地交易[3]。

  3. 交易费用因素对农村土地交易的影响

  科斯认为交易费用就是利用价格机制的费用,是获得准确的市场信息所付出的费用,以及谈判和经常性契约的费用。斯蒂格勒认为交易费用是为完成市场交易而搜寻信息的费用。威廉姆森将交易费用划分为事前交易费用( 订立契约费用) 和事后费用( 监督、执行和变更契约等费用) 。由于农村土地流转过程中需要寻找交易对象、订立契约等,这些都需要支付交易成本,因此交易费用的大小是影响农户是否愿意参与农村土地交易或流转的一个主要因素[1268 74Joshua Eleonora et al 以斯洛伐克为例对中东欧国家 20 世纪 90 年代初普遍推行农村土地私有化改革以来农村土地交易过程中的交易费用进行了研究并指出土地私有化导致了大量的土地细碎化,而大量的交易费用是与土地的高细碎化和低价值广泛分配的土地产权相联系的,这些因素阻碍了土地交易,使得资源配置难以达到最优。而且政府的市场干预政策也增加了土地交易之间的交易费用。例如,一些税收政策直接增加了土地交易费用[3]。

  () 国外关于农村土地交易及其效率的研究

  国外大多数国家实行农村土地私有制,可以通过农村土地买卖或是农村土地租赁来实现农村土地交易,因此农村土地交易市场是由农村土地买卖市场和农村土地租赁市场两大部分组成。在商品经济条件下,农村土地所有权交易是实现农村土地资源优化配置和财富增长的方式之一。古典经济学之父配第在《赋税与捐赠论》一书中,首次提出了由于土壤肥沃程度、耕作技术高低、产地距离市区的远近等的不同,地租和地价因而也有不同,并指出地价可由该土地所获地租额的资本化而算出。斯密极力倡导自由竟争的市场经济机制,在这一思想的作用下斯密认为应该废除各种土地交易限制的规定,实行土地自由交易。产权经济学家们认为,产权的清晰界定和自由交易可以降低交易成本,因此,农村土地的自由交易有利于农村土地资源的有效充分利用。

  但是古往今来,由于农村土地所有权的自由交易可能导致农村土地过度集中。换句话说,农村土地自由交易可能无法满足没有土地或土地较少的贫穷农户得到土地,反而可能会导致许多农户更加落入没有土地耕种的悲惨境地,甚至可能进行暴力革命。因此基于政局稳定的考虑,许多国家对农村土地的自由交易制定了各种各样的干预政策和限制措施,这些干预政策和限制措施在一定程度上阻碍了农村土地交易。另外,农民对土地还有一种特殊的依赖关系,许多发展中国家的农村金融体系不完善和社会保障制度不健全,在这样的状况下土地承担起满足农民生活和养老需求的保障功能,因此农民对土地产生了强烈的依赖,这种依赖关系使得大多数的农户不愿意将自己的土地卖出。显然,多种因素作用下,农村土地租赁成为了农村土地交易中的最主要方式。Basu 认为土地租赁是土地利用的最普通方式[13]。农村土地租赁与农村土地所有权交易比较而言,农村土地租赁比农村土地所有权交易要更加有效、应用更加广泛,农村土地租赁所引致的信贷风险要远远小于农村土地所有权交易,对农村土地资源分配和整个社会稳定的冲击也远远小于农村土地所有权交易。

  () 国外关于土地规模经营及其效率的研究

  土地交易( 或流转) 有可能导致土地集中,从而带来土地规模经营。关于土地规模经营的绩效问题,国外学者持有了不同的观点。较多的学者认为土地流转促进土地规模经营,从而带来规模经济和效率的提高。速水佑次郎、拉坦选取了 22 个欠发达国家和 21 个发达国家作为数据样本,对土地规模经济与农业生产率之间的关系进行了实证研究,结果表明在发达国家和欠发达国家之间,土地规模经济的作用对劳动生产率的差别的解释大约为25%14183 185Tesfaye and Adugna 认为农户是否扩大农村土地经营规模与家庭可用劳动力和牲畜拥有数量成正相关,与土地质量成负相关[15]。但是也有不少学者认为农村土地经营规模与土地产出率成反比,即土地经营规模小的农户的土地产出率反而高于土地经营规模大的农户的土地产出率。Yotopoulos Nugent 认为土地集中并不一定带来农业生产规模收益递增,主要原因是农业技术通常具有规模收益不变或规模收益递减的特点,即土地集中并不一定带来农业规模收益递增,而且这是影响农户土地流转积极性的一个重要原因[16]。

  二、国内关于农村土地流转的研究

  我国农村土地流转经历了从禁止到允许的一个过程,这与我国实行的农村土地制度是分不开的。改革开放之前,农户对农村土地仅有劳动权和部分收益权,不拥有所有权和使用权,农户对土地连使用权都不具有,农村土地流转根本就无从谈起。改革开放之后,农村土地实行包干到户,农户拥有了土地使用权。但是,我国的农村土地承包权在设立之初是严禁流转的,这一点体现在 1982 年的《宪法》中,即“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”1988 年宪法修正案的颁布使得这一禁令得以解除,它认可了土地使用权有偿转让的合法性,但也只是在一定程度上将集体土地的部分处置权由国家归还给集体。直到 1993 年才逐步开始允许农村土地使用权流转,并进行着制度的创新和实践[17]。此后,各地农村土地流转相继开展,而且形式多样。国内学者对农村土地流转的研究日趋增多,尤其是近年来对此问题的关注度更是提高,主要集中于以下几个方面:

  () 关于农村土地流转现状的研究

  国内学者对于我国农村土地流转实践进行了大量的调查研究。张红宇通过大量数据观察发现,20 世纪 90 年代中期以前农村土地流转的发生率一直偏低。根据农业部1993 年的抽样调查,1992 年全国有473 3 万户承包农户转包或转让农村土地 1 161 万亩,分别占承包土地农户总数的 2 3%和承包土地总面积的 2 9%18]。加拿大多伦多大学教授白罗文等人和农科院 1998 年对浙江等 8 个省份进行实地调查后发现,参与农村土地流转的土地仅占全部土地的 3% 4%,其中,浙江省的农村土地流转率最高,但也仅占 7% 8%19]。杜培华等通过对江苏省典型地区农户土地流转现状进行的调查研究发现,农村土地流转市场已逐步形成,但是存在着发育缓慢、流转不规范、产权不清、资本化程度低等问题,因此社会经济发展状况、市场与产权状况、参与主体状况等 3 类因素综合影响着农户的农村土地流转行为[20]。

  () 关于农村土地流转动因的研究

  现阶段,农村土地流转的产生有着深刻的经济、社会及历史背景,它的出现是各种因素综合的结果,国内专家学者从多个角度分析了我国农村土地流转现象产生的动因,并得出了各种各样的结论。徐旭等从农民、村集体、政府和工商业主等推动主体阐释了农村土地流转的动因[21]。钟涨宝等通过对浙江和湖北 230 户农户进行问卷调查后发现,在农业生产收益较低的情况下,大部分农业劳动力转向第二、三产业且获得了比从事农业生产更高的收入,所以部分农户自愿流转所承包土地的使用权[22]。冯炳英认为家庭联产承包责任制的实施在改革初期产生了巨大的制度绩效,但随着制度绩效的下降,推动着农村土地流转[23]。吴郁玲等认为由于农户分散经营和规模化经营之间的效益差异及从事农业生产和从事非农业产业的收入差异,农村土地使用权出现了实现流转的内在动力; 同时认为土地流转制度的形成是一种诱致性制度变迁的结果[24]。李凤琴等认为政策趋向和工商资本等生产要素不断向农村配置促进了我国农村土地使用权流转[25]。曹建华等认为影响农业土地流转的各因素中一个关键因素是土地供求双方的农户决策行为,且提高土地流转租金会增加农户的土地流转意愿度[26]。游和远等深入研究了农村劳动力转移与农村土地流转之间的关系[27],许恒周也进行了相关论证,认为表征农村劳动力市场发育程度的工资自主决定程度变量对农村土地流转影响最大[28]。

  () 关于农村土地流转缓慢的原因的研究

  土地是农民最基本的生产资料,土地流转关系到农民的切身利益。在我国大多数地方,农村土地对农户而言,其保障功能远远大于其生产功能,因此农村土地流转的发展依然非常缓慢。钱忠好认为我国农村土地承包经营权的不完全性是我国农村土地市场发育缓慢的产权原因[29]。陈曜认为中国大部分农村的土地流转缓慢主要原因在于:一是农村土地集中经营没有产生规模收益; 二是农产品价格低迷影响了对土地的需求; 三是土地流转中存在着各种不确定性[30]。周飞认为由于我国农村土地流转市场不够完善,很多地区的农村土地流转基本处于信息完全不对称的状态,即土地转出方找不到土地转入方,土地转入方找不到土地转出方,这样导致农村土地流转的交易成本非常高昂[31],即中介服务组织的缺乏和农村社会保障制度的滞后是制约农村土地流转的主要因素[32]。而且,在农村社会保障体系不完善和农民获得非农就业机会较困难的情况下,绝大多数农民仍将土地视为“活命田”和“非农就业的退路”,因此往往宁可粗放经营甚至抛荒,也不愿流转土地。因此,必须能让从土地释放出来的劳动力有效转移,才能更好的促进农村土地的流转。实际上归根结底,流转缓慢的深刻原因是农村土地流转的绩效不高,不能为农民带来收入的显著性改变,不能使农民从土地的保障功能中真正的脱离出来。冯应斌等指出,对理性的土地转出者而言,只有当释放“囚困”于土地之上的劳动力从事非农产业而获取的预期收益与转出土地而获取的租金之和大于自己耕种土地所获取的收益时,才会选择放弃耕种土地; 对土地转入者而言,只有当转入土地进行经营得到的回报超过他们从事其他工作所得到的收入与因获取土地而支付的租金之和时,土地转入行为就可能发生。承包土地的替代性越大,机会成本也越高,则土地对转入者而言,其吸引力也就越小[33]。

  () 关于农村土地流转绩效的研究

  土地和任何其它要素一样,自由的流转总能提高资源配置效率; 而对土地流转的限制总是会对土地产出率或多或少地产生负面的影响,如降低要素配置效率和减少农户对土地的长期投入等等。因此,从绩效角度而言,应允许并鼓励农户进行土地使用权的有偿流转。众多研究者从农村土地制度变迁、土地经营规模等角度进行了农村土地流转的绩效评价研究表明,农村土地有序流转对农业生产效率及农民收入的提高都有显著的正面影响。姚洋阐释土地流转会通过所谓的边际产出“拉平效应”,改善土地资源的配置效率[34]。张红宇对我国农村土地制度变迁过程进行了研究并指出,从土地集体经营逐步过渡到家庭承包经营,从家庭承包经营基本制度的确立到土地不同经营形态的创新,中国农村土地制度变迁一直在实践着一种效率更高的制度对另一种制度的替代,我国农村土地制度的变迁过程均表现出“帕累托改进”,其绩效非常显著[18]。陈志刚、曲福田认为农村土地的使用权和转让权对土地经营绩效都有显著的正效应,农民对农村土地使用权的稳定性信心越足,单位土地的粮食产出水平就越高; 农民拥有土地自由转让的权利也能大幅提高土地产出率[35],而且认为农村土地产权在不同主体之间的差异和产权内部的权利构成都会对农业绩效产生影响[36]。曹建华等认为通过土地流转交易,土地资源和劳动力资源得到重新配置,土地供给者和土地需求者的福利以及经济效率都得以提高。当然,土地流转的有效性取决于土地流转制度的规范和严格执行,以及土地交易市场机制的有效运转[26]。罗必良等认为土地流转能够有效改善土地资源配置效率,进一步激活农业剩余劳动力的转移,为农业规模化、集约化、高效化经营提供广阔空间[37]。刘莉君、岳意定等通过构建农村土地流转绩效评价指标体系,对出租、反租倒包、股份合作制等不同农村土地流转模式的经济绩效进行比较,发现股份合作制流转带来的经济绩效最大[38-39]。

  当然也有学者认为,农村土地流转并不能给农民、农村、农业带来绩效的提高。Li et al 利用 1997 年对河北、辽宁两省 664 户农户调查数据,对农户是否享有农村土地流转权与土地产出率之间的关系进行了实证分析,结果表明: 农户享有土地流转权与否对土地产出率并无显著影响[40-41]。俞海等通过实证研究认为农村土地产权稳定性有助于改善农村土地的长期肥力,但对土地产出率无明显的正面效应[42]。贺振华通过实证分析提出了相反的观点,认为土地流转并不会提高土地的生产效率。土地流转的效率应该是来自流转后能够增加新的生产要素,比如更高的技术含量,从而使得生产的产品在质上和量上都有一个提高,而不应该是来自于把抛荒的土地耕种起来所增加的收人[43]。王春超认为农村普遍存在的非正式契约形式的土地流转不利于农民收入的持续增长[44]。

  三、研究展望

  从国内外研究成果可以看出,农村土地流转问题受到了国内外学者的普遍关注,学者们对于一些焦点问题所持的观点也不尽相同。国外学者更多地集中于农村土地交易的研究,而国内学者更多地关注农村土地流转的现状把握和制约因素分析,关于农村土地流转绩效的研究尚具有较大的拓展研究空间: ( 1) 大多数的研究是对农村土地流转的绩效进行了定性分析,定量研究较少。( 2) 大多数的研究往往只是分析农村土地流转绩效的某一方面,或是经济绩效或是社会绩效,而且对经济绩效的研究居多,很少见有全面、综合地评价农村土地流转绩效的研究。( 3) 大多数的研究只是较为笼统地研究农村土地流转产生的绩效,很少有对农村土地流转不同模式的经济绩效、社会绩效和综合绩效进行比较的实证研究。

  对以上问题进行深入的研究和探讨,不仅对于丰富农村土地流转绩效评价方面的研究具有较强的理论意义,而且具有非常重要的实践意义,因为可以通过农村土地流转模式的绩效比较来优化选择流转模式从而发挥更大的流转绩效。因此,农村土地流转绩效评价以及不同流转模式的绩效比较研究应该成为农村土地流转研究的一个重要方面。

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农村土地流转的两种经验模式及其反思

田飞龙

  来源《文化纵横》2012年第3

  随着城市化的深入,农村土地流转加速。浙江、广东等地从1990年代中期即开展土地流转试点,取得了一定的制度经验。近几年来,全国各地在中央大的政策框架下“自主”创新,相继出现了重庆的“地票”模式、成都的农村产权交易平台模式、河南沁阳以及山东滕州等地的土地交易中心模式,等等。重庆“地票”模式主要解决的是城乡建设用地增减挂钩和土地流转地租分配公平性的问题,具有一定的金融创新意义。成都的产权交易平台模式具有一定的局限性,不能跨区交易。河南沁阳和山东滕州的交易中心模式试图推动农村土地流转的市场化,但在规模化与规范化方面存在不足。各地模式通常存在这样的演进逻辑:第一阶段,政府主导下开展农村土地的规模化流转,交易的市场化程度较低;第二阶段,逐步通过制度设计与平台建设引入土地流转市场机制,政府权力逐步退出;第三阶段,以市场机制为主导,交易所内的规模化交易与所外的零散交易并行,市场化模式逐步成熟,政府回归外部监管者的法律角色。

  在此改革背景下,关注农村土地流转的运行程序及其公正性问题(农民地权保护)具有重要的现实意义。基于这一思路,笔者利用在湖南省长沙县挂职指导“开放型政府建设”的机会,对长沙地区的农村土地流转程序进行了个案考察和制度文件的搜集分析,从实证视角展现这一社会改革过程的一个侧面。概言之,长沙地区的土地承包经营权流转大体可以分为两种程序模式:一是长沙县果园镇双河村的“政府指导模式”;二是长沙农村土地流转交易中心的“市场竞价模式”。

一、“政府指导模式”的例子

  在双河村自身优势和长沙县扶持政策的大背景下,“浔龙河项目”从2008年起开始酝酿,至2010年底大体成熟,其运作程序大体分为五个相互关联的环节:规划与立项程序;民意征集程序、村委会基础性准备程序、合同签订程序以及政治保障程序。这些程序显示出强烈的“行政垄断”色彩,是一种强形式的“政府指导模式”,有些程序措施并不一定能够反映农户的真实意愿,对于农户个体财产权的处置是否一律适用公投类程序也没有明确的理论认识,从而可能潜藏对农户利益的远期侵害和引发后续冲突的可能性。这里对这五个相互关联的程序加以简要介绍。

1. 规划与立项程序

  “浔龙河项目”在整体上是一个现代农庄项目,包括若干子项目,适合长沙县农业扶持政策的实施意图,这也是政府在该项目规划与立项程序中“一路绿灯”的重要原因。这样一种“政府指导模式”具有如下特点:第一,政府优惠政策及其配套运用速度快,对投资方较有吸引力的政策主要是投资前三年200元/亩的投资补贴和7%的集体建设用地指标,双河村所属的果园镇本不在长沙县城乡一体化的试验范围内,但县政府在投资方申请之下快速批准适用试验区的相关扶持政策;第二,规划和立项过程“一路绿灯”,整个过程显示出政府对投资方的明显偏向;第三,交易对象由政府单方面选定,农户无交易选择权。从这一过程来看,“政府指导模式”从源头上就排除了“市场化”的因素,农户个体或集体均不具有“拒绝”参与项目或自由选择交易对象的权利。

2. 民意征集程序

  “浔龙河项目”涉及双河村上千村民的重大经济、社会权益的变动,根据《村民委员会组织法》的要求,需要诉诸民主程序来获取合法性。不过,在“政府指导模式”中,这种置于村民自治权内部的民主程序主要是一种概括性的“民意征集程序”,政府掌控议程和实体性方案的制定权,村委会和村民主要是概括性地表态,其民主审议性的价值相对薄弱。双河村民意征集程序的形式包括:承诺书、村民大会、村民代表会议、听取投资方汇报、公投。

  可见,“政府指导模式”下的民意征集程序在形式上具有多样性,在结果上导致了“高通过率”。但是,由于村民们丧失了初始议程的启动与控制的权利,他们就只能在整个决策过程的中、下游就相对具体的细节性问题进行讨论与选择,比如土地流转费用的标准及其支付方式,而在诸多关键性的问题上(比如交易的拒绝权、交易对象的选择权、土地流转的具体期限、流转合同的委托签订方式、流转合同的续期甚至土地流转费用的参考标准,等等)均不具有实际可操作的选择空间。

3.村委会基础性准备程序

  “浔龙河项目”在经过规划与立项、概括性民意征集之后,还存在大量的基础性工作需要完成,而这些工作又不适宜以政府或投资方的名义直接出面开展。于是,以村民委员会组织法上的“配合”的名义,双河村村委会承担了这些基础性的准备工作。村委会的基础性准备工作主要是土地村级储备、土地权属调查与土地确权、村级干部动员、管理专业合作社、推动土地流转签约等。

4.合同签订程序

  由于缺乏规范化的市场交易经验与模式,该项目所涉及的土地流转合同也主要是在“政府指导”之下形成的,而且还具有不同的“形式”与“版本”。据笔者了解,该项目目前适用的土地承包经营权流转合同主要有两种格式:适用于村民小组与葡萄专业合作社之间;适用于村民小组与投资方之间。

5.政治保障程序

  所谓的政治保障程序,指的就是“浔龙河项目”运作的后期由村两委会提议、由镇党委任命该项目主要投资人担任双河村党支部第一书记。这是一种“村企合一”的政策性安排,容易造成村委会或村民小组无法对抗由投资方掌握的村党支部的被动格局。

二、“市场竞价模式”的例子

  上述双河村“浔龙河项目”属于政府“个案指导”下的土地流转行为,带有一定的“行政垄断”色彩。在市内各地实践经验的基础上并结合考察调研,长沙市从2008年6月起历经两年时间制定完成了“一个规则、四个办法”的农村土地流转制度体系。

  根据《规则》规定,该中心具体承办市辖五区的农村土地流转交易。关于所内交易的主体资格,根据《长沙市农村土地承包经营权流转管理暂行办法》第11条之规定,所内交易实行会员制,区分为卖方会员(供地方)和买方会员(需地方),具体资格条件如下:(1)卖方会员:经工商部门登记注册的农民专业合作社,流转项目土地不少于500亩;(2)买方会员:经工商部门登记注册的企业法人,注册资金不少于100万,经营范围必须包含涉及农业生产、农产品加工、储运、销售等内容。可见,所内交易的主体均为法人,属于法人之间的市场交易。不过,农民专业合作社并非普通的企业法人,而是具有资合与人合双重属性的互助合作性经济组织。

  这样的土地流转规范体系以及专业化的土地交易中心的成立,大大促进了农村土地流转的规范化和市场化,并通过将交易主体设定在“农民专业合作社”与“涉农企业”之间,排除了政府或村委会直接介入具体流转项目(所谓的“个案指导”)的可能性,凸显了市场交易自由和农民交易自主权。

1. 农民专业合作社的成立

  农户根据《中华人民共和国农民专业合作社法》成立专业合作社,经过清产确权、量化股权、农户入社、制定管理章程等基础性环节,申请工商部门登记注册,取得法人资格,从而具备进入土地流转交易中心的交易会员资格。

  以农民专业合作社为合格流转主体,有利于体现农户的真实交易意愿并促进农村合作经济组织的市场化发育。“市场竞价”模式中确认了农民专业合作社的唯一性流转主体资格,避免了村民小组/村委会等村民自治范围内的组织直接介入土地流转而造成的管理职能与经济职能的混同,有利于独立经济组织的发育及其市场化。尽管有发包方的集体同意程序,但那并不等同于直接垄断交易,而是一种涉及集体利益的审议程序,也是《村民委员会组织法》(2010年修订)的要求,有利于在保障交易自由的同时兼顾交易安全。

  除了经济层面的意义之外,“市场竞价模式”诱导下的农民专业合作社还具有农民“再组织化”和促进农村社会结构化的潜在价值,为村民提供了新的经济、社会乃至于政治组织化的空间,有可能成为村民自治新的发展形式。

2.土地流转方案的审议与表决

  经合法成立的农民专业合作社根据自身的管理章程确定拟提请交易的土地流转项目,需要经过两个环节的审议与表决:

  第一,发包方同意程序。这一程序存在的主要法律依据是,农户与集体经济组织之间存在承包经营合同关系,土地所有权归属集体经济组织,农户不具有完全的处分权。

  第二,专业合作社成员大会同意程序,这一程序是《农民专业合作社法》关于民主管理原则的具体体现。

3.行政许可程序

  这一程序主要是对农村土地流转的监督管理,许可主要采取形式审查。

4. 委托交易程序

  农民专业合作社根据经过核准的土地流转方案向农村土地交易中心申请交易,经公示、挂牌和成交确认,由双方签署正式的土地流转合同并按合同规定方式支付流转款项。

5. 结果公示和建档

  交易中心对交易结果进行公示,有关行政管理部门对交易信息实行档案管理。

三、两种模式的简要比较

  笔者总体上认为“市场竞价模式”优于“政府指导模式”,理由是:(1)在政府与市场关系上,“政府指导模式”具有行政垄断色彩,在土地流转程序的源头上取消了“市场”因素,而“市场竞价模式”通过限定合格交易主体的方式实现了土地流转的全程市场化;(2)在农民的交易自由权上,“政府指导模式”具有较多的包办与变相强制的表现,而“市场竞价模式”则侧重于保护交易自由;(3)在交易主体上,“政府指导模式”将村委会、村民小组作为优先主体,而“市场经济模式”将农民专业合作社作为唯一主体,有利于农民在经济、社会和政治上的再组织化;(4)在合同签订上,“政府指导模式”通过“全权委托”的形式“一刀切”地排除了农民对于合同谈判、签署和变更诸事项上的直接参与权,而“市场竞价模式”则允许农民通过自主管理的合作经济组织承担全部的合同事宜;(5)在交易的竞价机制上,“政府指导模式”不存在可选择的交易对象,也就不存在有利于农民的竞价机制,而“市场竞价模式”提供了这样的竞价机制;(6)在决策民主方面,“政府指导模式”侧重多样化、形式化的民意征集,而“市场竞价模式”侧重内部的审议性。

  当然,这两种模式都在一定程度上存在着问题与挑战。就“政府指导模式”而言,其缺陷是很明显的,尤其是镇党委任命投资方负责人担任该村第一书记这一点。这种“政府指导模式”目前在长沙市的市辖五区之外的若干县级区域还大量存在,“被上楼”与“被流转”的故事也在不断上演,其负面效果的出现几乎是注定的,其根源就在于未能理顺“政府—市场”关系,未能确立农民作为完全交易主体的权利地位。就“市场竞价模式”而言,从目前通过“所内交易”完成的土地流转状况来看,程序比较规范,失控或冲突的几率大为降低。不过,由于政府不再“指导”,村委会不再“代理”,这一“市场竞价模式”也存在一定的挑战:一方面,所内交易能力有限,还不能完全覆盖长沙市全部的区县,对于500亩以下的土地流转也在制度上进行了排除,这就限制了该模式之经济社会效用的发挥;另一方面,该模式提供了农民在经济、社会乃至于政治上再组织化的通道,却也在挑战农民的自组织能力。

四、结语:进一步的反思

  有一些前提性的反思无论是“政府指导模式”还是“市场竞价模式”均未能给予深刻而有效的关注,需要决策者和研究者正面回应,审慎对待。这些反思的方向或维度至少包括以下四个方面。

  第一,农民所代表的家庭农耕文化及其生活方式是否还具有正当性价值从而应当得到某种程度的尊重和保护?与此相关的是,城市化是否是现代生活的唯一价值?其限度何在?所讨论的中心问题不应仅仅是农民个体的经济自由或土地要素的市场化问题,而是农民政治社会身份重塑及生活方式变迁的问题,需要防止某种粗暴的“城市化帝国主义”。

  第二,村民自治是否还是农村基层治理的基本法律原则?如果是,如此大规模的土地重整势必破坏作为村民自治核心的直接民主原则赖以发挥作用的物理空间和人员规模条件,由此牺牲掉的农民的政治权利将以何种方式来补偿?如果适合村民自治的社会结构与治理单元必须被打破和重整,“农民公民化”这一大致具有“共识”性质的补偿框架就不仅具有经济层面的社会保障意义,也具有政治层面的民主化意义,但这一双重补偿机制到底会对中国的政府财政及政治体系产生何种结构性的冲击与影响?后者是否能够发展出足够理性并富有弹性的制度框架予以承载和消化?

  第三,农民的土地权利到底是个体性的还是集体性的?目前的土地流转决策中流行运用民主程序,个体权利无法对抗集体决议,其奏效的根源在于土地所有权的集体性质,这引发的疑问是农村土地改革的基本方向到底是强化农户个体的土地权利还是强化集体的土地所有权?这涉及到农民的基本财产权及其自由问题。

  第四,集体决策中重民主形式,轻民主审议,这在上述两种模式中均不同程度地存在,如何通过制度设计确保民主程序的有效性和审议质量便成为农民以集体形式(村民小组、村委会、农民专业合作社)参与土地流转程序的公正性保障问题的一个关键性维度。

(作者单位:北京大学法学院)

农村土地流转的动因分析与对策选择

潘啸

文章来源:《山东社会科学》

  三农问题是我国经济社会发展的最为根本的问题,而土地问题是三农问题的核心之一,是农村稳定发展的基础。落实党的农村政策,最根本的是落实农村土地政策。理论与实践表明,解决好农民赖以生存的土地问题,是解决三农问题的根本措施之一。在当前农村中,解决好土地问题,重要的一点就是在稳定家庭联产承包责任制的前提下,推动农村土地流转,以促进农业的发展。

  所谓农村土地流转,是指农村土地承包户依法对其所承包土地的使用权通过转让、租赁、入股等形式进行处置,获得收益的行为。土地流转在我国法律中早有体现。《宪法》和《土地管理法》都明确规定:“土地使用权可以依照法律的规定转让。”虽然法律对土地使用权流转做了规定,但在长期实践中,由于各方面的原因,土地流转并不顺畅。如1993年农业部对全国农村进行的抽样调查结果表明, 1992年全国共有473. 3万农户转包、转让土地1161万亩,分别占承包农户总数的2. 3%和承包地总面积的2. 9%; 1998年在全国8个省份所做的专项调查结果表明,当年土地流转量只占全部土地的34%。漫长的六年中农村土地流转量只上升了一个百分点,土地流转交易量小由此可见一斑。再以经济发达省份浙江为例,截止20013,浙江省土地流转面积达到277. 67万亩,全省共有150. 04万户农户流转出土地,占总农户数的16% ,流转土地面积也仅占总耕地面积的13. 1%。随着经济和社会的发展,农村土地流转已经成为必然要求。

  一、农村土地流转的动因分析

  建国以来,我国的土地制度进行了三次重大改革,每次改革都对农业发展以及整个社会生活产生了极其重要的影响。特别是第三次1978年实行的农村家庭联产承包责任制,适应了生产力发展的要求,调动了农民的生产积极性,促进了生产力的飞速发展。但是,时代发展到今天,家庭联产承包责任制对生产力发展的促进功用已释放得差不多,随着新情况、新问题的出现,农村土地流转已经成为经济和社会发展到一定的历史阶段的必然要求。这主要体现在以下几个方面:

  1、社会生产力发展和农民增收的客观要求。进入20世纪90年代以来,在我国农村普遍出现了农业生产和农民收入增长困难的现象, 1997年农民人均纯收入较上一年增长416% , 1998年增长413% , 1999年增长318% , 2000年增长211% ,连续4年增幅下降。家庭联产承包责任制在调动农民积极性方面曾起到了十分重要的作用。但是随着生产的发展,一家一户的个体经营方式所能产生的效益已经接近最大限度地释放出来了,土地收益下降使农民对土地投入的积极性也随之下降。而要想进一步提高农业单产,一个重要的方面就是要实行土地集约化经营,这样土地流转便成为他们的选择之一。并且,随着农村富余劳动力向城镇的转移,农村出现了大量闲置土地。通过土地的流转,实现土地的集约化,这样一方面,可以实现农业生产的规模化,既能降低农业生产成本,又有利于先进科技的推广和农业机械化的实行,从而提高农业产量和经营效益;另一方面,土地集约化可以促进农业产业化。产业化经营是农民增收的重要途径,分散的经营模式已不适应时代的要求,社会的发展需要在保护农民利益、稳定家庭联产承包责任制的前提下,实行土地流转。土地流转也是稳定家庭联产承包责任制的客观要求,必然会为联产承包责任制注入新的活力。

  2、社会主义市场经济发展的客观要求。党的十四大把建立社会主义市场经济体制作为我国经济体制改革的目标。市场经济强调市场对资源配置起基础性作用,如果没有生产要素的流动,那么我们的经济体制也就不能称为市场经济。市场经济要求生产要素的市场化,这当然也包括土地使用权的市场化。土地是一种基本的生产要素,土地使用权作为特殊的生产要素进入市场,实现商品化经营,这是市场经济资源配置的基本要求。实行土地使用权的市场化改革,有利于土地资源地有效配置,加速土地的规模经营。资源优化配置的前提是资源的合理流动,只有赋予农民对所承包土地的转包、抵押、转让等权利,使土地由普通使用者或劣质使用者转向优质使用者,使土地由闲置状态转为使用状态,才能实现土地资源与其他生产资料和人力资源的优化配置。

  3、应对经济全球化的客观要求。中国农业产业化进程缓慢,集约化经营水平不高。随着经济全球化的发展,中国在加入世界贸易组织后,通过享受世界贸易组织的各种权利,我们的农业发展将获得一些有利的条件,但同时,我国农业发展也将不可避免的受到一些冲击。这主要原因就是我国农产品生产成本平均高于世界水平,在价格竞争中处于劣势。我国人均耕地只有0. 1hm2 ,仅为世界人均耕地0. 25hm244% ,且以单个农户为基本生产单位,不具备规模经济效益,造成我国农业生产成本是国际生产成本的1倍以上。无论是现代技术设备的运用,农产品品质的改善,还是先进技术的推广,以成本收益衡量,无不与规模经营有关。面对经济全球化以及假如世界贸易组织后我国农业生产形成的竞争压力,主要对策之一就是实行农村土地流转,实现土地的规模经营,降低农业生产成本,提高生产效率,增强国际竞争力。

  二、推动农村土地流转的对策选择

  目前,全国平均土地流转率在5% 6% ,发达地区在8% 10% ,部分地区甚至能达到20% 30% ,但是内地的土地流转率只有1% 2%。无论是从土地流转的交易量上来看,还是从土地流转的交易范围上来看,都不符合市场经济发展的要求,这其中的原因除了农民对土地的传统的认识误区外,也与我们的政策不到位密切相关。为了实现全面建设小康社会的目标,我们需要积极推动农村土地流转,推动农业发展。

  1、土地流转必须以国家政策为指导,以法律为保障。在土地流转中我们必须贯彻《宪法》、《土地管理法》、《农业法》、《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》、《农

  村土地承包法》以及《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》等一系列法律法规,为土地流转创造良好的法律保障。土地流转坚持以家庭承包经营制度为前提,以农户为主体,以农户依法、自愿、有偿转让为原则。地方各级领导应该按照“三个代表”重要思想的要求,高度重视土地流转工作,坚持实事求是,不搞一刀切,切实保护农民利益。

  要建立土地流转的法律保障体系,明确界定农民作为土地流转的主体地位,保护农民的土地权利,把转让、出租、入股和抵押的权利赋予农民,任何组织和个人都不得侵犯农民的合法权利。只有这样才能确立稳定的土地关系,使土地流转按市场经济的要求运作。

  2、加快农村劳动力想二、三产业转移,推进城市化进程。农村劳动力向二、三产业转移,使农民不再依附于土地,这是实现土地顺利流转的前提条件。这种转移既能使农民获得较高的劳动收入,又能实现土地的集约经营,因此,这项工作应当加快。当前,我国城市化水平还比较低,我们应该合理发展大城市,大力发展中等城市,积极扶持并稳妥大量地发展小城镇,推动我国城市化进程。特别是小城镇处于城市之尾,农村之首,贴近农村,能有效吸收农村剩余劳动力。政府应采取措施,集中资金,突出重点,合理规划,积极建设一批小城镇。在城市化进程中,应注意配套制度的改革,特别是改革长期以来束缚农民流动的户籍制度。建国之初形成的户籍制度是当时历史条件下的产物,这种制度使得城乡二元经济结构长期存在,限制了农村劳动力向城镇的集聚,不利于推动城市化、农村现代化进程。近几年来,有的地区在户籍改革方面已经做出了很大成绩,但传统概念还在一定程度上束缚人们的思想。同时,我们应该做好农民在转移到城镇后的各项工作,给农村劳动力的流动提供制度保障,给农民以平等的“国民待遇”。

  农村劳动力向二、三产业转移,我们不应只着眼于国内,还要着眼于国外。我们应扩大劳务输出的力度。我国劳动力资源丰富,成本较低,这是我们的优势。但是多年来我国劳务输出一直仅占同期国际劳务输出的1%左右。加入世界贸易组织给我们提供了良好的机遇,我们应放开劳务输出经营权,搞活国际劳务市场,积极向世界多层次的劳动力市场进军,为农村劳动力转移提供更多渠道。

  3、完善农村社会保障体系。中国人多地少,特别是几千年的自然经济遗留影响,使农民长期依附于土地。土地不仅是农民吃、穿的生活来源,而且土地被赋予了更多的保障功能,在一定程度上,可以说,土地就是农民的“命根子”,失去土地,对农民来说其结果是难以想象的。随着社会的进步,小农经济已不适应现代农业发展的要求。因此,实现农村土地流转必须完善农村社会保障体系,以解除农民的后顾之忧。当前要特别注意加强农村医疗保险、养老保险和最低生活保障制度建设。只有完善农村社会保障体系,才能从根本上促进农村劳动力向二、三产业转移,进而促进土地流转。

  4、大力发展农村土地中介机构。土地流转应当是市场行为,而不是政府行政性的调整。大力发展农村土地中介机构对于土地流转的顺利实现具有重要意义。长期以来,土地流转量之所以较少,其中重要的原因就是因为土地使用权的价值被低估,农民获得利益少;不尊重农民的意愿,强制流转;手续不规范等。大力发展土地中介机构,可以加强土地流转的规范管理,使流转操作规范、制度明确。农村土地中介机构可以根据地级差别、地理位置对土地质量、土地资源价值进行评估,为土地流转提供客观依据,并为流转双方提供对称信息,为土地流转提供规范的程序,保护农民合法的权益。除此之外,中介机构还可以发挥如下作用:为土地流转合同的订立及变更进行签证,建立土地流转合同档案,调节合同纠纷等。因此,我们应大力发展农村土地中介服务机构,促进土地流转的顺利实现。同时,虽然土地流转不是政府行为,但政府也应该积极发挥宏观管理作用,搞好服务,为土地流转提供良好的环境。

农村土地流转中的几种典型模式

姜法芹

摘要:农村土地流转,在实践中形成了以地方试点为形式、以探索试验为主要特征的诸多模式。其中比较典型的有:南海模式、监利模式、嘉兴模式、芜湖模式、昆山模式、广东模式、成都模式、天津模式等等。各类模式的共同特征是,在某一方面突破了当时政策规则的一些限制,对当地的农民增收和农村发展起到了一定的积极作用,但也都存在有一定的问题和瑕疵。

  党的十七届三中全会对土地承包期限的表述为“长久不变”,使得农民对承包土地的权属更为确定。与稳定承包经营权相对应,农村土地的规模经营所要求的土地流转问题,是实践中和政策上一直探讨和关注的农村热点问题。

  模式,原指制造器物的模型,在纸型上浇铸的铅版用来印制出与原版完全一样的文字和图案,现在一般指可以加以仿效的范本、模本,是范型、雏形、样式、典型的近义词。农村土地流转,是指土地作为一种生产要素在农业生产者之间流动,从而达到土地资源优化配置的过程。总结改革开放以来农村实践,可以把中国农村土地流转的模式归结为以下几种:

一、以土地股份合作制为特征的南海模式

  20世纪90年代改革开放初期,大量外资涌入沿海以后,广东沿边地区的土地市场全面告急,以承包权入股组建社区股份合作经济的“南海模式”应运而生。1992年春,佛山市南海区罗村镇下柏管理区,把辖区内农民的土地划分为农业保护区、工业开发区及群众商住区,同时以行政村或村民小组为单位,将农民承包的农村集体经济组织拥有的集体土地集中起来,然后由股份合作组织将土地统一发包给专业队或少数中标农户规模经营,或由集体统一开发和使用;农民依据土地股份分享土地非农化的增值收益、经营收益;初期股权不得继承、转让、抵押和提取。

  南海模式打破了政策上的种种限定,是中国最早的一种农村土地流转实践探索。之后许多地方的一些做法,可是说是南海模式的一种延伸,如重庆模式。2007年629日,重庆市工商局《关于全面贯彻落实市第三次党代会精神服务重庆城乡统筹发展的实施意见》规定,“在农村土地承包期限内和不改变土地用途的前提下,允许以农村土地承包经营权出资入股设立农民专业合作社;经区县人民政府批准,在条件成熟的地区开展农村土地承包经营权出资入股设立有限责任公司和独资、合伙等企业的试点工作”,农地入股这种原本模糊的土地流转形式得到地方政府的明确支持。

二、以两田制为特征的监利模式

  1994年,湖北监利县赵家村将宅基地、自留地、口粮田之外的水田、旱地、水面等土地一律公开竞价发包。改革的具体举措为:人均宅基地、自留地和口粮田0.5亩,这部分土地属于福利地,增人增地、减人减地,每五年调整一次;宅基地、自留地、口粮田之外的水田、旱地、水面等,一律公开竞价发包,同等标的,本村人具有优先承包权,最低承包面积不得少于50亩,承包期一定五年,不得转包,承包费除用于必要的公共支出外,其余按照人头分配到个人。

  两田制是一些地方出于土地重组的需要突破政策界限而推行的一种土地制度创新,20世纪90年代中期在许多地方试行、推广。在坚持土地集体所有和家庭承包经营的前提下,将集体的土地划分为口粮田和责任田(或称之为商品田或经济田)两部分。口粮田按人平均承包,一般只负担农业税,责任田一般要缴纳农业税,或按人承包、或按劳承包、或招标承包。两田制在学术界一直充满着争议,1997年中央发文明令禁止。

三、以土地换社保为特征的嘉兴模式

  1998年,《嘉兴市区土地征用人员分流办法》出台,针对传统征地制度中征地范围广、补偿标准低和失地农民没有保障等问题和弊端,采取“三统”、“一分别”的新办法。“三统”即政府统一征地,统一补偿政策,统一办理失地人员农转非和养老保险:“一分别”即政府将所有费用转入到劳动社保部门的社保专户,直接落实到安置人员个人账户上,并按照不同年龄段对被征地人员分别进行安置。

  嘉兴模式把土地流转中农民的安置补助费和土地补偿费,用于农民的社会保障,开创性地解决了失地农民的社会保障问题,成为以后许多地方政府借鉴的样板。

四、以农民集体建设用地使用权流转为特征的芜湖模式

  1999年底,安徽省芜湖市被国土资源部确定为农村集体建设用地流转的试点市。具体实施方案的核心是,村集体拥有的土地所有权不发生变化,由各试点乡镇成立建设发展投资有限公司作为土地的假定使用方,按若干程序和条件与村集体签订协议,取得农民集体所有的土地的使用权,乡镇建设投资有限公司再按照需要向工业企业等实际用地方转让土地使用权,在转让、租赁、作价入股等形式的流转行为期限结束后,土地仍然是农民集体所有。土地收益金由县、乡、村集体按照1∶45三级分成。

  在芜湖模式中,各乡镇既是土地流转的组织者,又作为中介人具体参与到流转之中,村民处于比较被动的地位。

五、以集资办社为特征的昆山模式

  2000年,昆山陆家镇车塘村6户农民投资25万成立了一个“民间投资协会”,通过合约向集体租用1.3亩村集体建设预留地,建造起450平方米打工楼出租,年租金3.6万元。之后,投资协会改称富民合作社。陆家镇车塘村的制度创新和富民效应,迎来了众多的效仿者,2003年前后,昆山农村普遍采取该模式的做法。当地政府最初的态度是,“只指导,不指挥,只服务,不介入。”随着该模式的日益成熟,政府将其列入富民工程计划,把协会的运作方式在整个昆山市推广,使有钱的农民以及拥有地利的村组,找到增加财产性收入的捷径。

  昆山模式的做法是,首先,村集体通过复垦等方式获得一些非农建设用地的“额度”,然后向本村农户“招标”,由农户和农户入股成立的合作经济组织在村里的建设用地上建造标准厂房、打工楼、店面房、农贸市场等出租,租金年底分红。土地股权在30年承包期内可以继承、馈赠,经合作社和村委会同意也可以转让。“昆山模式”下的非农用途的土地转让权,主要通过集体与农户的合约直接界定给农户或农民的合作组织,不再完全归集体所有,原有的仅限于农业用途的土地,也转换为非农用途的土地。

六、以农地直接入市为特征的广东模式

  2003年,广东省发布《关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知》,试行农村集体建设用地使用权流转。2005年101日,广东省政府发出《广东省集体建设用地使用权流转管理办法(草案)》,明确规定广东省内的集体建设用地可以直接进入市场交易,自由出让、转让、出租和抵押,与国有土地“同地、同价、同权”,并要求农村集体建设用地流转的收益50%以上要用于农民的社会保障。这是农地第一次赢得合法直接入市的权利,从此打破了“非经政府征地,任何农地不得合法转为非农用途”的传统,征地制与农地直接入市并存,由此被有关专家称作“农地直接入市”。

七、以农村土地资本化为特征的成都模式

  20077月31日,作为首批国务院批准的城乡统筹发展试验区之一,成都市第37号文件明确提出了农村集体土地资本化,鼓励农民以土地承包经营权入股,组建农村土地股份合作社。20081013日,十七届三中全会闭幕的第二天,中国首家农村综合产权交易平台——成都农村产权交易所正式成立,受到了海内外的广泛关注。成都产权交易所以创新为手段、以市场为导向,为林权、土地承包经营权、农村房屋产权、集体建设用地使用权、农业类知识产权、农村经济组织股权等农村产权流转和农业产业化项目投融资提供专业化的服务,并凭借广泛的资源、信息渠道及规范的市场体系,为推动农村产权的合理流动、促进农村资本的有序流转、优化农村资源配置、促进传统农业向现代农业跨越、增加农民收入、繁荣农业提供了有效的平台。此后几个月,成都农村产权交易所在成都市、县、乡三级设点建立了网络平台。

八、以宅基地换房为特征的天津模式

  从2005年下半年开始,天津在“十二镇五村”开展试点,推出了以“宅基地换房”来加快小城镇建设的方案,涉及到津郊近18万农民。所谓“宅基地换房”,即农民用自有的宅基地,按照规定的置换标准换取小城镇内的一套住宅,迁入小城镇居住。之后对原有的村庄建设用地进行复耕,节约下来的土地整合后再“招”、“拍”、“挂”出售,用土地收益弥补小城镇建设资金缺口。在新的小城镇,除了农民的住宅区外,还规划出一块商务区或经济功能区,用未来这部分土地的出让收入平衡小城镇建设资金和增加就业岗位。

  天津模式是目前影响比较大的一种实践探索,2008年3月,天津滨海新区的综改方案获中央批准,而土地制度改革正是其中重要的一块试点内容。北京借鉴天津模式,推行集体土地流转试点工作,以项目包装模式为主,试点区域农民整体拆迁,共同搬进新盖的楼房;农民原居住区域用于耕地保护和适度的商业开发。

  从各地的实践探索看,农村土地流转的各类模式的共同的特征是,在某一方面突破了当时政策规则的一些限制,对当地的农民增收和农村发展,起到了一定的积极作用,但也都存在一定的问题和瑕疵。从小岗村的18户农民冒着杀头坐牢的危险私下进行的包产到户,到1982年中央“一号文件”对这种新的农村土地制度加以确认,实践中和政策上,都经历了一系列排斥、适应、调整直至修正、接纳、规范的过程。当前,农村土地流转的探索和实践仍在持续中,对农村土地流转的政策也在逐渐调整中,并向着有利于农民、有利于农业发展的角度倾斜。200921日,《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》的中央一号文件,对土地承包经营权流转提出了明确意见,指出了农村土地流转过程中的三条红线,即不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益。按照完善管理、加强服务的要求,规范土地承包经营权流转,并鼓励有条件的地方发展流转服务组织,为流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订、纠纷调处等服务。第十一个一号文件,无疑是今后一定时间内农村土地流转的指导性纲领。

 

 

土地流转

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