土地流转 | |||||||
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原文载于:湖南科技大学学报2013年第1期 摘 要: 近年来,关于农村土地流转的现状、原因、影响因素及效率等问题的研究受到了国内外专家学者的普遍关注。通过对国外农村土地交易与国内农村土地流转的相关研究文献进行梳理,发现国内外学者对于一些焦点问题看法不一,尤其是针对于农村土地流转的经济绩效、社会绩效及综合绩效的深入实证研究的文献不够丰富,这可以成为日后理论与实践研究的一个重要方向。 关键词: 农村土地流转; 农村土地交易; 绩效 一、国外关于农村土地流转的研究 国外大部分国家都是实行土地私有化,土地可以直接自由地进入市场进行交易。在国外土地经济学和土地法学的研究中,很少使用农村土地流转这个概念,更多使用的是农村土地交易。虽是如此,在实际当中,国外农村土地交易中既包括农村土地所有权的买卖,也包括农村土地租赁、置换、转让等使用权的流转。因此,国外学者关于农村土地流转的研究主要集中以下方面: (一) 国外关于农村土地交易状况的研究 国外关于农村土地所有权交易方面的文献非常丰富,但与农村土地使用权流转方面相关的研究主要集中于前苏联、中东欧和少数发展中国家。Vikas 对印度独立后实行土地改革以来的农村土地交易状况进行了研究,20 世纪 70年代印度政府实行了土地改革,使得没有土地和土地较少的农户可以通过土地分配、佃农登记、土地交易三种渠道得到土地。相比较而言,印度的土地交易远不比土地租赁活跃,大约有 20% 的印度农户是通过佃农登记而获得土地[1]。Wegern 对俄罗斯 20 世纪 90 年代实行土地私有化以来的农村土地交易状况进行了实证分析,俄罗斯在实行土地私有化以后,农村土地交易市场迅速发展,农村土地交易异常活跃。1995 年俄罗斯约有 25% 的农户进行了农村土地交易。1998 至 2000 年,各种各样的私人土地交易增长了 25%,而在所有的私人土地交易中农村土地交易所占比重较大,例如 2000 年农村土地交易占所有私人土地交易的 42%[2]。Joshua Eleonora et al 以斯洛伐克为例对中东欧国家自 20 世纪 90 年代普遍推行农村土地私有化改革以来的农村土地交易状况进行了分析,中东欧国家尽管实行了土地私有化,但是政府仍然保留了对土地交易的一定干预权。农村土地交易并不活跃,难以实现有效地集中经营。例如斯洛伐克是东欧国家中农村土地交易率最低的国家,1997 年农村土地租赁仅占 11%[3]。 (二) 国外关于农村土地交易影响因素的研究 国外学者对于农村土地交易影响因素的研究,主要是基于产权制度、宏观环境和交易费用等方面。 1. 农村土地产权制度因素对农村土地交易的影响 土地作为一种不可再生的稀缺资源,是社会经济发展的基本要素之一。农村土地产权制度安排对于农村经济与社会发展起着极其重要的作用。合理的农村土地产权制度安排不仅能够为促进农村土地流转提供一种约束,而且能够为实现土地资源优化配置提供一种激励,从而最大程度地减少交易成本。因此,农村土地流转是在合理的农村土地产权制度下进行的,二者密不可分。土地交易的本质是产权交易,国外很多学者从产权视角研究农村土地产权制度因素对农村土地流转的影响。马克思通过对资本主义土地私有制下的土地交易进行研究形成地租地价理论,认为地租产生的根源在于资本主义土地所有权和经营权的私人垄断,而地租的高低又影响着农村土地交易。马克思认为在土地等基本生产资料仍然是公有制的前提下,私有家庭对土地具有实际上的占有权和使用权。科斯在《社会成本问题》一文中,以牧民与农民的权利冲突为例指出,只要最初对产权明确界定后,如果存在市场交易,则对谷物的损害超过土地租金的情况不会持久。而且在市场交易的成本为零时,法院有关损害责任的判决对资源的配置毫无影响[4]97。科斯的论述表明农村土地产权清晰是农村土地交易的前提条件。实际上,马克思认为一种产权制度是否有效率,在具体的生产过程主要看对劳动者是否有较强的激励作用,而科斯认为交易成本的大小是评价产权是否有效率的标准。Feder Feeney 也阐释了产权清晰的土地资源对提高农业投资和农业生产力有重要作用。明确土地产权还会降低交易成本,通过把生产要素配置给最有效率的农户,形成规模经营,最终提高农业生产力[5]。而且,诺思认为农村土地私人交易和私人产权安排能够实现帕累托最优[6]3。 2. 宏观环境因素对农村土地交易的影响 如上所述,农村土地产权清晰是农村土地流转的前提,但是农村土地流转还需要有与之相匹配的宏观环境。因此,一些学者对影响农村土地流转的宏观环境进行了研究。 诺思认为制度是一个社会的博弈规则,或更规范地说,它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约,包括正规制约和非正规制约,以及这些约束制[6]3。Binswanger Deininger 指出持续存在的土地、劳动力、信用及商品市场的扭曲是资源利用率下降和经济发展迟缓的主要原因。土地所有权和使用权的流转会使土地资源配置更有效,并刺激土地资源开发的深度投资,减少农户的风险规避行为[7]。Ruden 认为土地产权的安全不仅受到农业生产类型和农户家庭的影响,更受到市场中土地、劳动力及资金等要素不同配置的影响[8]。Macmillan 从经济学角度分析土地市场,认为土地可以自由交易,但是在交易过程中会发生市场失灵,造成土地利用的动荡,因此,财政部门应支持政府干预市场,以弥补市场缺陷[9]。 Kung 通过对中国非农劳动力市场与农村土地租赁市场的研究指出,农户对农村土地租赁的需求取决于农户非农就业的发展和劳动力转移[10]。显然,非农产业的发展和农业劳动力转移市场的完善程度也是农村土地流转的重要影响因素。Terry 对中欧国家农村土地流转研究后认为经济环境影响土地交易,土地所有者决定买卖土地是基于理性的考虑。农村土地市场之所以受到阻碍是因为有许多持有小块地的农户,由于害怕市场经济所带来的风险,为了将来的安全而不愿意卖出农村土地[11]。Joshua Eleonora et al 在研究斯洛伐克土地价格对农村土地市场影响时,指出土地价格偏低来源于直接和间接的政策干预效应,这些效应往往又超出了政策制定者的控制,并认为有效的制度变迁将增进土地交易效率,刺激土地交易[3]。 3. 交易费用因素对农村土地交易的影响 科斯认为交易费用就是利用价格机制的费用,是获得准确的市场信息所付出的费用,以及谈判和经常性契约的费用。斯蒂格勒认为交易费用是为完成市场交易而搜寻信息的费用。威廉姆森将交易费用划分为事前交易费用( 订立契约费用) 和事后费用( 监督、执行和变更契约等费用) 。由于农村土地流转过程中需要寻找交易对象、订立契约等,这些都需要支付交易成本,因此交易费用的大小是影响农户是否愿意参与农村土地交易或流转的一个主要因素[12]68 -74。Joshua Eleonora et al 以斯洛伐克为例对中东欧国家 20 世纪 90 年代初普遍推行农村土地私有化改革以来农村土地交易过程中的交易费用进行了研究并指出土地私有化导致了大量的土地细碎化,而大量的交易费用是与土地的高细碎化和低价值广泛分配的土地产权相联系的,这些因素阻碍了土地交易,使得资源配置难以达到最优。而且政府的市场干预政策也增加了土地交易之间的交易费用。例如,一些税收政策直接增加了土地交易费用[3]。 (三) 国外关于农村土地交易及其效率的研究 国外大多数国家实行农村土地私有制,可以通过农村土地买卖或是农村土地租赁来实现农村土地交易,因此农村土地交易市场是由农村土地买卖市场和农村土地租赁市场两大部分组成。在商品经济条件下,农村土地所有权交易是实现农村土地资源优化配置和财富增长的方式之一。古典经济学之父配第在《赋税与捐赠论》一书中,首次提出了由于土壤肥沃程度、耕作技术高低、产地距离市区的远近等的不同,地租和地价因而也有不同,并指出地价可由该土地所获地租额的资本化而算出。斯密极力倡导自由竟争的市场经济机制,在这一思想的作用下斯密认为应该废除各种土地交易限制的规定,实行土地自由交易。产权经济学家们认为,产权的清晰界定和自由交易可以降低交易成本,因此,农村土地的自由交易有利于农村土地资源的有效充分利用。 但是古往今来,由于农村土地所有权的自由交易可能导致农村土地过度集中。换句话说,农村土地自由交易可能无法满足没有土地或土地较少的贫穷农户得到土地,反而可能会导致许多农户更加落入没有土地耕种的悲惨境地,甚至可能进行暴力革命。因此基于政局稳定的考虑,许多国家对农村土地的自由交易制定了各种各样的干预政策和限制措施,这些干预政策和限制措施在一定程度上阻碍了农村土地交易。另外,农民对土地还有一种特殊的依赖关系,许多发展中国家的农村金融体系不完善和社会保障制度不健全,在这样的状况下土地承担起满足农民生活和养老需求的保障功能,因此农民对土地产生了强烈的依赖,这种依赖关系使得大多数的农户不愿意将自己的土地卖出。显然,多种因素作用下,农村土地租赁成为了农村土地交易中的最主要方式。Basu 认为土地租赁是土地利用的最普通方式[13]。农村土地租赁与农村土地所有权交易比较而言,农村土地租赁比农村土地所有权交易要更加有效、应用更加广泛,农村土地租赁所引致的信贷风险要远远小于农村土地所有权交易,对农村土地资源分配和整个社会稳定的冲击也远远小于农村土地所有权交易。 (四) 国外关于土地规模经营及其效率的研究 土地交易( 或流转) 有可能导致土地集中,从而带来土地规模经营。关于土地规模经营的绩效问题,国外学者持有了不同的观点。较多的学者认为土地流转促进土地规模经营,从而带来规模经济和效率的提高。速水佑次郎、拉坦选取了 22 个欠发达国家和 21 个发达国家作为数据样本,对土地规模经济与农业生产率之间的关系进行了实证研究,结果表明在发达国家和欠发达国家之间,土地规模经济的作用对劳动生产率的差别的解释大约为25%[14]183 -185。Tesfaye and Adugna 认为农户是否扩大农村土地经营规模与家庭可用劳动力和牲畜拥有数量成正相关,与土地质量成负相关[15]。但是也有不少学者认为农村土地经营规模与土地产出率成反比,即土地经营规模小的农户的土地产出率反而高于土地经营规模大的农户的土地产出率。Yotopoulos Nugent 认为土地集中并不一定带来农业生产规模收益递增,主要原因是农业技术通常具有规模收益不变或规模收益递减的特点,即土地集中并不一定带来农业规模收益递增,而且这是影响农户土地流转积极性的一个重要原因[16]。 二、国内关于农村土地流转的研究 我国农村土地流转经历了从禁止到允许的一个过程,这与我国实行的农村土地制度是分不开的。改革开放之前,农户对农村土地仅有劳动权和部分收益权,不拥有所有权和使用权,农户对土地连使用权都不具有,农村土地流转根本就无从谈起。改革开放之后,农村土地实行包干到户,农户拥有了土地使用权。但是,我国的农村土地承包权在设立之初是严禁流转的,这一点体现在 1982 年的《宪法》中,即“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”1988 年宪法修正案的颁布使得这一禁令得以解除,它认可了土地使用权有偿转让的合法性,但也只是在一定程度上将集体土地的部分处置权由国家归还给集体。直到 1993 年才逐步开始允许农村土地使用权流转,并进行着制度的创新和实践[17]。此后,各地农村土地流转相继开展,而且形式多样。国内学者对农村土地流转的研究日趋增多,尤其是近年来对此问题的关注度更是提高,主要集中于以下几个方面: (一) 关于农村土地流转现状的研究 国内学者对于我国农村土地流转实践进行了大量的调查研究。张红宇通过大量数据观察发现,20 世纪 90 年代中期以前农村土地流转的发生率一直偏低。根据农业部1993 年的抽样调查,1992 年全国有473. 3 万户承包农户转包或转让农村土地 1 161 万亩,分别占承包土地农户总数的 2. 3%和承包土地总面积的 2. 9%[18]。加拿大多伦多大学教授白罗文等人和农科院 1998 年对浙江等 8 个省份进行实地调查后发现,参与农村土地流转的土地仅占全部土地的 3% ~4%,其中,浙江省的农村土地流转率最高,但也仅占 7% ~8%[19]。杜培华等通过对江苏省典型地区农户土地流转现状进行的调查研究发现,农村土地流转市场已逐步形成,但是存在着发育缓慢、流转不规范、产权不清、资本化程度低等问题,因此社会经济发展状况、市场与产权状况、参与主体状况等 3 类因素综合影响着农户的农村土地流转行为[20]。 (二) 关于农村土地流转动因的研究 现阶段,农村土地流转的产生有着深刻的经济、社会及历史背景,它的出现是各种因素综合的结果,国内专家学者从多个角度分析了我国农村土地流转现象产生的动因,并得出了各种各样的结论。徐旭等从农民、村集体、政府和工商业主等推动主体阐释了农村土地流转的动因[21]。钟涨宝等通过对浙江和湖北 230 户农户进行问卷调查后发现,在农业生产收益较低的情况下,大部分农业劳动力转向第二、三产业且获得了比从事农业生产更高的收入,所以部分农户自愿流转所承包土地的使用权[22]。冯炳英认为家庭联产承包责任制的实施在改革初期产生了巨大的制度绩效,但随着制度绩效的下降,推动着农村土地流转[23]。吴郁玲等认为由于农户分散经营和规模化经营之间的效益差异及从事农业生产和从事非农业产业的收入差异,农村土地使用权出现了实现流转的内在动力; 同时认为土地流转制度的形成是一种诱致性制度变迁的结果[24]。李凤琴等认为政策趋向和工商资本等生产要素不断向农村配置促进了我国农村土地使用权流转[25]。曹建华等认为影响农业土地流转的各因素中一个关键因素是土地供求双方的农户决策行为,且提高土地流转租金会增加农户的土地流转意愿度[26]。游和远等深入研究了农村劳动力转移与农村土地流转之间的关系[27],许恒周也进行了相关论证,认为表征农村劳动力市场发育程度的工资自主决定程度变量对农村土地流转影响最大[28]。 (三) 关于农村土地流转缓慢的原因的研究 土地是农民最基本的生产资料,土地流转关系到农民的切身利益。在我国大多数地方,农村土地对农户而言,其保障功能远远大于其生产功能,因此农村土地流转的发展依然非常缓慢。钱忠好认为我国农村土地承包经营权的不完全性是我国农村土地市场发育缓慢的产权原因[29]。陈曜认为中国大部分农村的土地流转缓慢主要原因在于:一是农村土地集中经营没有产生规模收益; 二是农产品价格低迷影响了对土地的需求; 三是土地流转中存在着各种不确定性[30]。周飞认为由于我国农村土地流转市场不够完善,很多地区的农村土地流转基本处于信息完全不对称的状态,即土地转出方找不到土地转入方,土地转入方找不到土地转出方,这样导致农村土地流转的交易成本非常高昂[31],即中介服务组织的缺乏和农村社会保障制度的滞后是制约农村土地流转的主要因素[32]。而且,在农村社会保障体系不完善和农民获得非农就业机会较困难的情况下,绝大多数农民仍将土地视为“活命田”和“非农就业的退路”,因此往往宁可粗放经营甚至抛荒,也不愿流转土地。因此,必须能让从土地释放出来的劳动力有效转移,才能更好的促进农村土地的流转。实际上归根结底,流转缓慢的深刻原因是农村土地流转的绩效不高,不能为农民带来收入的显著性改变,不能使农民从土地的保障功能中真正的脱离出来。冯应斌等指出,对理性的土地转出者而言,只有当释放“囚困”于土地之上的劳动力从事非农产业而获取的预期收益与转出土地而获取的租金之和大于自己耕种土地所获取的收益时,才会选择放弃耕种土地; 对土地转入者而言,只有当转入土地进行经营得到的回报超过他们从事其他工作所得到的收入与因获取土地而支付的租金之和时,土地转入行为就可能发生。承包土地的替代性越大,机会成本也越高,则土地对转入者而言,其吸引力也就越小[33]。 (四) 关于农村土地流转绩效的研究 土地和任何其它要素一样,自由的流转总能提高资源配置效率; 而对土地流转的限制总是会对土地产出率或多或少地产生负面的影响,如降低要素配置效率和减少农户对土地的长期投入等等。因此,从绩效角度而言,应允许并鼓励农户进行土地使用权的有偿流转。众多研究者从农村土地制度变迁、土地经营规模等角度进行了农村土地流转的绩效评价研究表明,农村土地有序流转对农业生产效率及农民收入的提高都有显著的正面影响。姚洋阐释土地流转会通过所谓的边际产出“拉平效应”,改善土地资源的配置效率[34]。张红宇对我国农村土地制度变迁过程进行了研究并指出,从土地集体经营逐步过渡到家庭承包经营,从家庭承包经营基本制度的确立到土地不同经营形态的创新,中国农村土地制度变迁一直在实践着一种效率更高的制度对另一种制度的替代,我国农村土地制度的变迁过程均表现出“帕累托改进”,其绩效非常显著[18]。陈志刚、曲福田认为农村土地的使用权和转让权对土地经营绩效都有显著的正效应,农民对农村土地使用权的稳定性信心越足,单位土地的粮食产出水平就越高; 农民拥有土地自由转让的权利也能大幅提高土地产出率[35],而且认为农村土地产权在不同主体之间的差异和产权内部的权利构成都会对农业绩效产生影响[36]。曹建华等认为通过土地流转交易,土地资源和劳动力资源得到重新配置,土地供给者和土地需求者的福利以及经济效率都得以提高。当然,土地流转的有效性取决于土地流转制度的规范和严格执行,以及土地交易市场机制的有效运转[26]。罗必良等认为土地流转能够有效改善土地资源配置效率,进一步激活农业剩余劳动力的转移,为农业规模化、集约化、高效化经营提供广阔空间[37]。刘莉君、岳意定等通过构建农村土地流转绩效评价指标体系,对出租、反租倒包、股份合作制等不同农村土地流转模式的经济绩效进行比较,发现股份合作制流转带来的经济绩效最大[38-39]。 当然也有学者认为,农村土地流转并不能给农民、农村、农业带来绩效的提高。Li et al 利用 1997 年对河北、辽宁两省 664 户农户调查数据,对农户是否享有农村土地流转权与土地产出率之间的关系进行了实证分析,结果表明: 农户享有土地流转权与否对土地产出率并无显著影响[40-41]。俞海等通过实证研究认为农村土地产权稳定性有助于改善农村土地的长期肥力,但对土地产出率无明显的正面效应[42]。贺振华通过实证分析提出了相反的观点,认为土地流转并不会提高土地的生产效率。土地流转的效率应该是来自流转后能够增加新的生产要素,比如更高的技术含量,从而使得生产的产品在质上和量上都有一个提高,而不应该是来自于把抛荒的土地耕种起来所增加的收人[43]。王春超认为农村普遍存在的非正式契约形式的土地流转不利于农民收入的持续增长[44]。 三、研究展望 从国内外研究成果可以看出,农村土地流转问题受到了国内外学者的普遍关注,学者们对于一些焦点问题所持的观点也不尽相同。国外学者更多地集中于农村土地交易的研究,而国内学者更多地关注农村土地流转的现状把握和制约因素分析,关于农村土地流转绩效的研究尚具有较大的拓展研究空间: ( 1) 大多数的研究是对农村土地流转的绩效进行了定性分析,定量研究较少。( 2) 大多数的研究往往只是分析农村土地流转绩效的某一方面,或是经济绩效或是社会绩效,而且对经济绩效的研究居多,很少见有全面、综合地评价农村土地流转绩效的研究。( 3) 大多数的研究只是较为笼统地研究农村土地流转产生的绩效,很少有对农村土地流转不同模式的经济绩效、社会绩效和综合绩效进行比较的实证研究。 对以上问题进行深入的研究和探讨,不仅对于丰富农村土地流转绩效评价方面的研究具有较强的理论意义,而且具有非常重要的实践意义,因为可以通过农村土地流转模式的绩效比较来优化选择流转模式从而发挥更大的流转绩效。因此,农村土地流转绩效评价以及不同流转模式的绩效比较研究应该成为农村土地流转研究的一个重要方面。 参考文献: [1]略 [2]略 [3]略 [4]R. 科斯,A. 阿尔钦,D.诺斯,等,财产权利与制度变迁———产权学派与新制度学派译文集[M]. 刘守英译.上海: 上海三联书店,1994. 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农村土地流转的动因分析与对策选择 潘啸 文章来源:《山东社会科学》 三农问题是我国经济社会发展的最为根本的问题,而土地问题是三农问题的核心之一,是农村稳定发展的基础。落实党的农村政策,最根本的是落实农村土地政策。理论与实践表明,解决好农民赖以生存的土地问题,是解决三农问题的根本措施之一。在当前农村中,解决好土地问题,重要的一点就是在稳定家庭联产承包责任制的前提下,推动农村土地流转,以促进农业的发展。 所谓农村土地流转,是指农村土地承包户依法对其所承包土地的使用权通过转让、租赁、入股等形式进行处置,获得收益的行为。土地流转在我国法律中早有体现。《宪法》和《土地管理法》都明确规定:“土地使用权可以依照法律的规定转让。”虽然法律对土地使用权流转做了规定,但在长期实践中,由于各方面的原因,土地流转并不顺畅。如1993年农业部对全国农村进行的抽样调查结果表明, 1992年全国共有473. 3万农户转包、转让土地1161万亩,分别占承包农户总数的2. 3%和承包地总面积的2. 9%; 1998年在全国8个省份所做的专项调查结果表明,当年土地流转量只占全部土地的3—4%。漫长的六年中农村土地流转量只上升了一个百分点,土地流转交易量小由此可见一斑。再以经济发达省份浙江为例,截止2001年3月,浙江省土地流转面积达到277. 67万亩,全省共有150. 04万户农户流转出土地,占总农户数的16% ,流转土地面积也仅占总耕地面积的13. 1%。随着经济和社会的发展,农村土地流转已经成为必然要求。 一、农村土地流转的动因分析 建国以来,我国的土地制度进行了三次重大改革,每次改革都对农业发展以及整个社会生活产生了极其重要的影响。特别是第三次1978年实行的农村家庭联产承包责任制,适应了生产力发展的要求,调动了农民的生产积极性,促进了生产力的飞速发展。但是,时代发展到今天,家庭联产承包责任制对生产力发展的促进功用已释放得差不多,随着新情况、新问题的出现,农村土地流转已经成为经济和社会发展到一定的历史阶段的必然要求。这主要体现在以下几个方面: 1、社会生产力发展和农民增收的客观要求。进入20世纪90年代以来,在我国农村普遍出现了农业生产和农民收入增长困难的现象, 1997年农民人均纯收入较上一年增长416% , 1998年增长413% , 1999年增长318% , 2000年增长211% ,连续4年增幅下降。家庭联产承包责任制在调动农民积极性方面曾起到了十分重要的作用。但是随着生产的发展,一家一户的个体经营方式所能产生的效益已经接近最大限度地释放出来了,土地收益下降使农民对土地投入的积极性也随之下降。而要想进一步提高农业单产,一个重要的方面就是要实行土地集约化经营,这样土地流转便成为他们的选择之一。并且,随着农村富余劳动力向城镇的转移,农村出现了大量闲置土地。通过土地的流转,实现土地的集约化,这样一方面,可以实现农业生产的规模化,既能降低农业生产成本,又有利于先进科技的推广和农业机械化的实行,从而提高农业产量和经营效益;另一方面,土地集约化可以促进农业产业化。产业化经营是农民增收的重要途径,分散的经营模式已不适应时代的要求,社会的发展需要在保护农民利益、稳定家庭联产承包责任制的前提下,实行土地流转。土地流转也是稳定家庭联产承包责任制的客观要求,必然会为联产承包责任制注入新的活力。 2、社会主义市场经济发展的客观要求。党的十四大把建立社会主义市场经济体制作为我国经济体制改革的目标。市场经济强调市场对资源配置起基础性作用,如果没有生产要素的流动,那么我们的经济体制也就不能称为市场经济。市场经济要求生产要素的市场化,这当然也包括土地使用权的市场化。土地是一种基本的生产要素,土地使用权作为特殊的生产要素进入市场,实现商品化经营,这是市场经济资源配置的基本要求。实行土地使用权的市场化改革,有利于土地资源地有效配置,加速土地的规模经营。资源优化配置的前提是资源的合理流动,只有赋予农民对所承包土地的转包、抵押、转让等权利,使土地由普通使用者或劣质使用者转向优质使用者,使土地由闲置状态转为使用状态,才能实现土地资源与其他生产资料和人力资源的优化配置。 3、应对经济全球化的客观要求。中国农业产业化进程缓慢,集约化经营水平不高。随着经济全球化的发展,中国在加入世界贸易组织后,通过享受世界贸易组织的各种权利,我们的农业发展将获得一些有利的条件,但同时,我国农业发展也将不可避免的受到一些冲击。这主要原因就是我国农产品生产成本平均高于世界水平,在价格竞争中处于劣势。我国人均耕地只有0. 1hm2 ,仅为世界人均耕地0. 25hm2的44% ,且以单个农户为基本生产单位,不具备规模经济效益,造成我国农业生产成本是国际生产成本的1倍以上。无论是现代技术设备的运用,农产品品质的改善,还是先进技术的推广,以成本收益衡量,无不与规模经营有关。面对经济全球化以及假如世界贸易组织后我国农业生产形成的竞争压力,主要对策之一就是实行农村土地流转,实现土地的规模经营,降低农业生产成本,提高生产效率,增强国际竞争力。 二、推动农村土地流转的对策选择 目前,全国平均土地流转率在5% —6% ,发达地区在8% —10% ,部分地区甚至能达到20% —30% ,但是内地的土地流转率只有1% —2%。无论是从土地流转的交易量上来看,还是从土地流转的交易范围上来看,都不符合市场经济发展的要求,这其中的原因除了农民对土地的传统的认识误区外,也与我们的政策不到位密切相关。为了实现全面建设小康社会的目标,我们需要积极推动农村土地流转,推动农业发展。 1、土地流转必须以国家政策为指导,以法律为保障。在土地流转中我们必须贯彻《宪法》、《土地管理法》、《农业法》、《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》、《农 村土地承包法》以及《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》等一系列法律法规,为土地流转创造良好的法律保障。土地流转坚持以家庭承包经营制度为前提,以农户为主体,以农户依法、自愿、有偿转让为原则。地方各级领导应该按照“三个代表”重要思想的要求,高度重视土地流转工作,坚持实事求是,不搞一刀切,切实保护农民利益。 要建立土地流转的法律保障体系,明确界定农民作为土地流转的主体地位,保护农民的土地权利,把转让、出租、入股和抵押的权利赋予农民,任何组织和个人都不得侵犯农民的合法权利。只有这样才能确立稳定的土地关系,使土地流转按市场经济的要求运作。 2、加快农村劳动力想二、三产业转移,推进城市化进程。农村劳动力向二、三产业转移,使农民不再依附于土地,这是实现土地顺利流转的前提条件。这种转移既能使农民获得较高的劳动收入,又能实现土地的集约经营,因此,这项工作应当加快。当前,我国城市化水平还比较低,我们应该合理发展大城市,大力发展中等城市,积极扶持并稳妥大量地发展小城镇,推动我国城市化进程。特别是小城镇处于城市之尾,农村之首,贴近农村,能有效吸收农村剩余劳动力。政府应采取措施,集中资金,突出重点,合理规划,积极建设一批小城镇。在城市化进程中,应注意配套制度的改革,特别是改革长期以来束缚农民流动的户籍制度。建国之初形成的户籍制度是当时历史条件下的产物,这种制度使得城乡二元经济结构长期存在,限制了农村劳动力向城镇的集聚,不利于推动城市化、农村现代化进程。近几年来,有的地区在户籍改革方面已经做出了很大成绩,但传统概念还在一定程度上束缚人们的思想。同时,我们应该做好农民在转移到城镇后的各项工作,给农村劳动力的流动提供制度保障,给农民以平等的“国民待遇”。 农村劳动力向二、三产业转移,我们不应只着眼于国内,还要着眼于国外。我们应扩大劳务输出的力度。我国劳动力资源丰富,成本较低,这是我们的优势。但是多年来我国劳务输出一直仅占同期国际劳务输出的1%左右。加入世界贸易组织给我们提供了良好的机遇,我们应放开劳务输出经营权,搞活国际劳务市场,积极向世界多层次的劳动力市场进军,为农村劳动力转移提供更多渠道。 3、完善农村社会保障体系。中国人多地少,特别是几千年的自然经济遗留影响,使农民长期依附于土地。土地不仅是农民吃、穿的生活来源,而且土地被赋予了更多的保障功能,在一定程度上,可以说,土地就是农民的“命根子”,失去土地,对农民来说其结果是难以想象的。随着社会的进步,小农经济已不适应现代农业发展的要求。因此,实现农村土地流转必须完善农村社会保障体系,以解除农民的后顾之忧。当前要特别注意加强农村医疗保险、养老保险和最低生活保障制度建设。只有完善农村社会保障体系,才能从根本上促进农村劳动力向二、三产业转移,进而促进土地流转。 4、大力发展农村土地中介机构。土地流转应当是市场行为,而不是政府行政性的调整。大力发展农村土地中介机构对于土地流转的顺利实现具有重要意义。长期以来,土地流转量之所以较少,其中重要的原因就是因为土地使用权的价值被低估,农民获得利益少;不尊重农民的意愿,强制流转;手续不规范等。大力发展土地中介机构,可以加强土地流转的规范管理,使流转操作规范、制度明确。农村土地中介机构可以根据地级差别、地理位置对土地质量、土地资源价值进行评估,为土地流转提供客观依据,并为流转双方提供对称信息,为土地流转提供规范的程序,保护农民合法的权益。除此之外,中介机构还可以发挥如下作用:为土地流转合同的订立及变更进行签证,建立土地流转合同档案,调节合同纠纷等。因此,我们应大力发展农村土地中介服务机构,促进土地流转的顺利实现。同时,虽然土地流转不是政府行为,但政府也应该积极发挥宏观管理作用,搞好服务,为土地流转提供良好的环境。 农村土地流转中的几种典型模式 姜法芹 摘要:农村土地流转,在实践中形成了以地方试点为形式、以探索试验为主要特征的诸多模式。其中比较典型的有:南海模式、监利模式、嘉兴模式、芜湖模式、昆山模式、广东模式、成都模式、天津模式等等。各类模式的共同特征是,在某一方面突破了当时政策规则的一些限制,对当地的农民增收和农村发展起到了一定的积极作用,但也都存在有一定的问题和瑕疵。 党的十七届三中全会对土地承包期限的表述为“长久不变”,使得农民对承包土地的权属更为确定。与稳定承包经营权相对应,农村土地的规模经营所要求的土地流转问题,是实践中和政策上一直探讨和关注的农村热点问题。 模式,原指制造器物的模型,在纸型上浇铸的铅版用来印制出与原版完全一样的文字和图案,现在一般指可以加以仿效的范本、模本,是范型、雏形、样式、典型的近义词。农村土地流转,是指土地作为一种生产要素在农业生产者之间流动,从而达到土地资源优化配置的过程。总结改革开放以来农村实践,可以把中国农村土地流转的模式归结为以下几种: 一、以土地股份合作制为特征的南海模式 20世纪90年代改革开放初期,大量外资涌入沿海以后,广东沿边地区的土地市场全面告急,以承包权入股组建社区股份合作经济的“南海模式”应运而生。1992年春,佛山市南海区罗村镇下柏管理区,把辖区内农民的土地划分为农业保护区、工业开发区及群众商住区,同时以行政村或村民小组为单位,将农民承包的农村集体经济组织拥有的集体土地集中起来,然后由股份合作组织将土地统一发包给专业队或少数中标农户规模经营,或由集体统一开发和使用;农民依据土地股份分享土地非农化的增值收益、经营收益;初期股权不得继承、转让、抵押和提取。 南海模式打破了政策上的种种限定,是中国最早的一种农村土地流转实践探索。之后许多地方的一些做法,可是说是南海模式的一种延伸,如重庆模式。2007年6月29日,重庆市工商局《关于全面贯彻落实市第三次党代会精神服务重庆城乡统筹发展的实施意见》规定,“在农村土地承包期限内和不改变土地用途的前提下,允许以农村土地承包经营权出资入股设立农民专业合作社;经区县人民政府批准,在条件成熟的地区开展农村土地承包经营权出资入股设立有限责任公司和独资、合伙等企业的试点工作”,农地入股这种原本模糊的土地流转形式得到地方政府的明确支持。 二、以两田制为特征的监利模式 1994年,湖北监利县赵家村将宅基地、自留地、口粮田之外的水田、旱地、水面等土地一律公开竞价发包。改革的具体举措为:人均宅基地、自留地和口粮田0.5亩,这部分土地属于福利地,增人增地、减人减地,每五年调整一次;宅基地、自留地、口粮田之外的水田、旱地、水面等,一律公开竞价发包,同等标的,本村人具有优先承包权,最低承包面积不得少于50亩,承包期一定五年,不得转包,承包费除用于必要的公共支出外,其余按照人头分配到个人。 两田制是一些地方出于土地重组的需要突破政策界限而推行的一种土地制度创新,20世纪90年代中期在许多地方试行、推广。在坚持土地集体所有和家庭承包经营的前提下,将集体的土地划分为口粮田和责任田(或称之为商品田或经济田)两部分。口粮田按人平均承包,一般只负担农业税,责任田一般要缴纳农业税,或按人承包、或按劳承包、或招标承包。两田制在学术界一直充满着争议,1997年中央发文明令禁止。 三、以土地换社保为特征的嘉兴模式 1998年,《嘉兴市区土地征用人员分流办法》出台,针对传统征地制度中征地范围广、补偿标准低和失地农民没有保障等问题和弊端,采取“三统”、“一分别”的新办法。“三统”即政府统一征地,统一补偿政策,统一办理失地人员农转非和养老保险:“一分别”即政府将所有费用转入到劳动社保部门的社保专户,直接落实到安置人员个人账户上,并按照不同年龄段对被征地人员分别进行安置。 嘉兴模式把土地流转中农民的安置补助费和土地补偿费,用于农民的社会保障,开创性地解决了失地农民的社会保障问题,成为以后许多地方政府借鉴的样板。 四、以农民集体建设用地使用权流转为特征的芜湖模式 1999年底,安徽省芜湖市被国土资源部确定为农村集体建设用地流转的试点市。具体实施方案的核心是,村集体拥有的土地所有权不发生变化,由各试点乡镇成立建设发展投资有限公司作为土地的假定使用方,按若干程序和条件与村集体签订协议,取得农民集体所有的土地的使用权,乡镇建设投资有限公司再按照需要向工业企业等实际用地方转让土地使用权,在转让、租赁、作价入股等形式的流转行为期限结束后,土地仍然是农民集体所有。土地收益金由县、乡、村集体按照1∶4∶5三级分成。 在芜湖模式中,各乡镇既是土地流转的组织者,又作为中介人具体参与到流转之中,村民处于比较被动的地位。 五、以集资办社为特征的昆山模式 2000年,昆山陆家镇车塘村6户农民投资25万成立了一个“民间投资协会”,通过合约向集体租用1.3亩村集体建设预留地,建造起450平方米打工楼出租,年租金3.6万元。之后,投资协会改称富民合作社。陆家镇车塘村的制度创新和富民效应,迎来了众多的效仿者,2003年前后,昆山农村普遍采取该模式的做法。当地政府最初的态度是,“只指导,不指挥,只服务,不介入。”随着该模式的日益成熟,政府将其列入富民工程计划,把协会的运作方式在整个昆山市推广,使有钱的农民以及拥有地利的村组,找到增加财产性收入的捷径。 昆山模式的做法是,首先,村集体通过复垦等方式获得一些非农建设用地的“额度”,然后向本村农户“招标”,由农户和农户入股成立的合作经济组织在村里的建设用地上建造标准厂房、打工楼、店面房、农贸市场等出租,租金年底分红。土地股权在30年承包期内可以继承、馈赠,经合作社和村委会同意也可以转让。“昆山模式”下的非农用途的土地转让权,主要通过集体与农户的合约直接界定给农户或农民的合作组织,不再完全归集体所有,原有的仅限于农业用途的土地,也转换为非农用途的土地。 六、以农地直接入市为特征的广东模式 2003年,广东省发布《关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知》,试行农村集体建设用地使用权流转。2005年10月1日,广东省政府发出《广东省集体建设用地使用权流转管理办法(草案)》,明确规定广东省内的集体建设用地可以直接进入市场交易,自由出让、转让、出租和抵押,与国有土地“同地、同价、同权”,并要求农村集体建设用地流转的收益50%以上要用于农民的社会保障。这是农地第一次赢得合法直接入市的权利,从此打破了“非经政府征地,任何农地不得合法转为非农用途”的传统,征地制与农地直接入市并存,由此被有关专家称作“农地直接入市”。 七、以农村土地资本化为特征的成都模式 2007年7月31日,作为首批国务院批准的城乡统筹发展试验区之一,成都市第37号文件明确提出了农村集体土地资本化,鼓励农民以土地承包经营权入股,组建农村土地股份合作社。2008年10月13日,十七届三中全会闭幕的第二天,中国首家农村综合产权交易平台——成都农村产权交易所正式成立,受到了海内外的广泛关注。成都产权交易所以创新为手段、以市场为导向,为林权、土地承包经营权、农村房屋产权、集体建设用地使用权、农业类知识产权、农村经济组织股权等农村产权流转和农业产业化项目投融资提供专业化的服务,并凭借广泛的资源、信息渠道及规范的市场体系,为推动农村产权的合理流动、促进农村资本的有序流转、优化农村资源配置、促进传统农业向现代农业跨越、增加农民收入、繁荣农业提供了有效的平台。此后几个月,成都农村产权交易所在成都市、县、乡三级设点建立了网络平台。 八、以宅基地换房为特征的天津模式 从2005年下半年开始,天津在“十二镇五村”开展试点,推出了以“宅基地换房”来加快小城镇建设的方案,涉及到津郊近18万农民。所谓“宅基地换房”,即农民用自有的宅基地,按照规定的置换标准换取小城镇内的一套住宅,迁入小城镇居住。之后对原有的村庄建设用地进行复耕,节约下来的土地整合后再“招”、“拍”、“挂”出售,用土地收益弥补小城镇建设资金缺口。在新的小城镇,除了农民的住宅区外,还规划出一块商务区或经济功能区,用未来这部分土地的出让收入平衡小城镇建设资金和增加就业岗位。 天津模式是目前影响比较大的一种实践探索,2008年3月,天津滨海新区的综改方案获中央批准,而土地制度改革正是其中重要的一块试点内容。北京借鉴天津模式,推行集体土地流转试点工作,以项目包装模式为主,试点区域农民整体拆迁,共同搬进新盖的楼房;农民原居住区域用于耕地保护和适度的商业开发。 从各地的实践探索看,农村土地流转的各类模式的共同的特征是,在某一方面突破了当时政策规则的一些限制,对当地的农民增收和农村发展,起到了一定的积极作用,但也都存在一定的问题和瑕疵。从小岗村的18户农民冒着杀头坐牢的危险私下进行的包产到户,到1982年中央“一号文件”对这种新的农村土地制度加以确认,实践中和政策上,都经历了一系列排斥、适应、调整直至修正、接纳、规范的过程。当前,农村土地流转的探索和实践仍在持续中,对农村土地流转的政策也在逐渐调整中,并向着有利于农民、有利于农业发展的角度倾斜。2009年2月1日,《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》的中央一号文件,对土地承包经营权流转提出了明确意见,指出了农村土地流转过程中的三条红线,即不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益。按照完善管理、加强服务的要求,规范土地承包经营权流转,并鼓励有条件的地方发展流转服务组织,为流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订、纠纷调处等服务。第十一个一号文件,无疑是今后一定时间内农村土地流转的指导性纲领。
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