农民、农业与土地流转

　■朱启臻

最近，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，指出要引导土地经营权有序流转，坚持家庭经营的基础性地位，培育新型经营主体，发展多种形式的适度规模经营，巩固完善农村基本经营制度。要使农业适度规模经营发展与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业社会化服务水平提高相适应，让农民成为土地流转和规模经营的积极参与者和真正受益者。要因地制宜、循序渐进。但是行政瞎指挥的现象并不罕见，崇尚大而洋的农业发展模式，强迫农民流转土地的事件时有发生。导致这些现象的原因，除了少数人追求政绩外，还有对现代农业理解的偏差，也有对耕地流转的认识误区，以至于提出了让农民在土地流转中致富的口号。

　　党的十八届三中全会提出要“赋予农民更多财产权利”，一些人误认为耕地可以成为获得收益的财产。于是热衷于促进流转，各种保护或实现农民财产收益的创新涌现出来了，一些地方还制定了土地流转最低保护价，一些地方甚至出现为了流转而流转的现象。自然，流转后的土地不改变用途难以维持运转，于是就有了非农化现象。

　　地租的本质问题

　　在封建土地关系下，耕地是农民最重要的财产。土地不仅为所有者提供基本需求保障，还可以租给他人，获得地租。最早人们视地租为“土地耕种者的收获除去成本之后的剩余”，后又认为地租是“农产品价格提高的结果”。在今天看来，从经济学意义上解释地租，似乎很多现象是难以解释的。

　　当今社会，耕地不再是个人发财的手段，而是一个国家实现农业安全的保证。我们国家实行最严格的耕地保护制度，划定了基本农田，实行农地用途管制制度。因此，耕地不是一般意义的商品，农业产品也不是一些人想象的那样可以任意由市场调节。国际上对农业安全有个定义：在一个国家内部，任何人在任何时候都买得起，也买得到足够的农产品。这个任何人，当然包括穷人，首先是穷人买得起。这就限制了农产品作为商品生产的特征。当农产品供小于求时，国家会动用一切手段，通过进口、不惜成本投入、限制消费等措施，保障老百姓的基本需求。因此，农业生产者想通过农业获得暴利既不可能，也不被允许。任何一个国家，对主要农产品的价格都不会放任自由，这是农业与其他产业最本质的区别。

　　土地与农民的关系

　　农民与耕地，或者农民与农业的关系，是目前最为复杂的认识领域。土地对农民来说有两层意义：一层含义是农民对耕地的义务与责任。即农民具有把耕地利用好、保护好，为国家生产出符合需要的农产品的义务与责任；因此，不允许荒芜和改变土地的用途，不使土地肥力下降，不破坏耕地。当然，更不允许制造粮食短缺，哄抬粮价。为了补偿农民因尽义务和责任而付出的成本或受到的损失，各国普遍的措施是给农民补贴。在农业公共产品性质下（当然也可以延伸为农地的公益性），没有政府补贴，农民是难以获得社会平均收入的。因此，也就不存在传统经济学“剩余价值”与“提高价格”意义的地租。第二层含义是耕地对农民的意义。耕地对农民的意义不在于其财产意义，而是对农民生活的保障，这是比任何财产都重要而稳定的保障，是最基础的保障。也是为农民提供稳定的生活来源，或理解为稳定的就业途径。有了地，农民就有了基本生活来源。如果要给失地农民补偿，不是获得所谓类似地租的财产收入，而是要提供稳定就业、养老与生活保障，避免出现“有钱的穷人”。

　　农民与耕地的关系在错误认识指导下被人为隔离开了。一方面主张耕地的财产权，致使流转租金不断提高，使土地经营者经营农业难以为继，伤害农业的可持续发展和农业经营者的积极性。要维持高地租条件下的农业生产，政府要付出巨大代价。另一方面，在现代农业的口号下，常常发生强迫农民流转耕地的现象，给农民地租作为补偿，致使农民处于无保障或保障不足状态。以上无论哪一种状态都是对农业、对农民不利的。

　　公共产品视角下的农地流转

　　要把农用地流转放在农业的公共产品视角下考虑，需要处理好以下问题。

　　首先，不要过分强调渲染耕地的财产权利，耕地对承包者来说是权利与义务的统一。承包者对耕地数量、质量的保护义务并不能因承包权与经营权的分离而丧失，承包权与经营权分离的目的不在于让农民获得财产性收益，而在于充分利用土地，确保国家农业安全。也为农民留下一条返乡的路，有利于社会的稳定与和谐。要建立土地的退出机制，那些已融入城市的耕地承包者，可把土地承包权与经营权一并流转给新型农业经营主体。失去农业劳动能力的老年人，可以通过建立完善的社会保障而放弃土地。农业经营者不应为流转土地付出额外的费用，这样才能保证农业生产正常进行。对于那些主要依靠农业生产获得收入的农户，还没有稳定非农收入，没有完善的社会保障条件的农户，不能以任何理由强迫其流转出土地。

　　其次，农民土地财产权主要表现在土地转变用途过程中，而不是流转过程。当土地转变用途，农民在没有获得其他就业机会时失去土地，应该获得足够的财产权保障，这种财产权益本质上是对失地农民就业、生活、养老、医疗等保障的补偿。2014年中央一号文件指出，赋予农民更多财产权利。片面强调耕地流转获利的观点会导致：伤害了农民的利益，以为农民可以获得眼前的财产收益就理直气壮地制造失地农民，农民获得的收益难以弥补失去耕地而带来的损失，由此失去了承包地的发展权及其可持续的保障，为社会安全留下隐患；伤害了农业经营者，致使他们付出过高的农业生产成本，以至于挫伤了农业经营者的生产积极性；伤害了国家的农业安全，是规模经营非农化以及流转后荒芜与闲置的重要原因。为此，对无人耕种的土地采用政府购买承包权与经营权的方式，由农业经营者无偿使用土地是一条可行的路径。

　　第三，通过流转形成家庭农场有助于农业可持续发展。调查发现，在众多的土地流转方式中，流转给自己的亲戚、朋友、邻里等，成本最低。这种流转是自然发生，自发形成，自愿流转的，因此，比政府主导的高速度、大规模土地流转更有利于社会稳定。

　　研究表明，流转给农民，进而形成家庭农场最有利于农业的可持续发展。家庭农场规模是适度的规模经营，有助于激发家庭农场对科技等的需求，便于构建可持续农业的制度保证。家庭农场经营成本低，是对农业贡献最有效的组织形式。政府通过扶持、引导土地向家庭农场流转应该成为未来农业的发展方向。

　　流转出土地农民应该获得适当补偿，但应该是政府对农民保护耕地的补偿。但是，这样的收入不是地租性质的收益，流转耕地不是为土地流转的承让者提供发财的工具，而是由承让者继续履行农业安全的义务。因此，不该由土地流转的承让者负担流转成本。

　　作者简介：

　　朱启臻 ，中国农业大学农民问题研究所所长，中国农业大学人文与发展学院社会学系主任，教授，博士生导师。

　　《中国科学报》 2014年12月5日第7版